口述：高国相
采访：李天蔚
整理：李天蔚
时间：2025年7月3日
高国相：1973年6月生。2019年7月至2026年8月任松江区车墩镇党委书记。
工业用地是发展先进制造业、现代服务业和战略性新兴产业的主要载体，进行土地二次开发，盘活存量土地，是破解土地资源瓶颈、促进转型发展的必然选择。近年来，车墩镇党委、政府深入学习贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述和考察上海重要讲话精神，牢牢把握“五个新城”建设发展机遇，以产城融合为引领，以南部工业园区二次开发为重点，坚持“向存量要功能、向集约要空间、向更新要效益”，持续推进城市空间和产业结构更新，促进土地要素优化配置，强化产业空间要素保障，着力破解发展过程中的土地瓶颈，切实增强地区高质量发展新动能。
困境中探寻机遇，转型中突破瓶颈
车墩镇的工业发展开始于20世纪80年代，曾经有过辉煌的发展史。但随着时代变化，一系列问题慢慢冒了出来，成为经济高质量发展的瓶颈。我逐一研究了每块土地空间情况：工业园区产业发展扩展空间不够，建设用地出现倒挂，新增用地指标特别紧张，而且成本很高，新项目想落地受到了严重制约；园区老旧厂房和仓储物流这些低效业态集中，存量工业用地亩均税收才19万元，比全区和全市的平均水平低不少。这就浮现出企业效益差、产出低，长期投入不足，厂房设备老旧，环境和安全风险大等一系列问题。
因为历史和资源稀缺等原因，原土地使用权人往往不愿意让土地按工业用地剩余年限的价格被回购收储。市场上自然形成的二手工业用地价格高得离谱，每亩超过300万元，和一手工业用地价格严重倒挂。再加上政府要搞基础设施改造、环境整治，成本很高，土地收支很难平衡。
这种土地资源低效利用的现状，让我们清楚认识到必须要改变了。我们的土地供给政策长期把工业用地的容积率限定在1.0以下，而好多发展得好的地方，比如深圳，早就提出“工业立市、产业优先”的战略，鼓励集约节约使用工业用地。现在，我们需要重新找到市场参与和财政承受的新平衡点，探索政府主导下撬动社会力量参与二次开发的多种路径模式。
国家级松江经济技术开发区车墩分区
幸运的是，政策机遇给我们带来了转机。长三角G60科创走廊、松江新城建设给车墩赋予了“产城融合”的战略定位。《上海市松江新城科技影都区单元规划》确定了车墩“全球影视产业核心承载地、产城深度融合的综合性城区”的发展目标。面向2035年，规划把科技影都区打造成松江新城重要的先进制造业发展集聚区、新质生产力发展先行区和现代化新城建设样板区之一。这些政策为车墩工业区的转型发展提供了政策依据和发展动能。
产业园区化，五大核心模式诞生
面对这么复杂的局面，我们开始了艰难的探索，我提出产业必须园区化。经过不断研究和实践，我们总结出了五大核心模式：
一是品牌联动模式，也是最典型的模式之一。这里以联东雅泰国际港为例。雅泰园区占地183亩，原有建筑面积54119.21平方米，容积率为0.44，随着实体制造业的外迁转移，形成了一个税收低于2000万元的老旧低效厂区。2021年9月，车墩镇牵线联东集团以品牌输出管理模式与雅泰集团达成合作，合力开发联东U谷·雅泰国际港项目。我们采取政府统筹+存量企业改造+联东U谷运营的操作路径，依托联东U谷丰富的产业组织和园区运营经验，对资产进行全面系统性赋能升级，提高土地利用效率，促进新产业集聚。该项目是2022年车墩镇重大产业项目，投资11.5亿元，总占地183亩，总建筑面积约23万平方米。由国内高端装饰材料龙头企业雅泰实业集团投资建设，联东集团负责全流程运营管理，利用雅泰183亩存量用地，通过建设高标准厂房等手段，盘活企业存量资产。
联东雅泰国际港
二是以房换地模式。在这一模式中，我们建立了联东U谷合作试点。车墩镇与联东U谷合作，采取置换方式试点“以房换地”模式，即以平台项目公司申报用地建设动迁基地→1比1协议置换→土地收储→集中开发（部分置换、部分销售、部分平台自持）的方式，分期实施，滚动推进，打造存量用地和低效用地流通提升闭环，推动友好型和共赢型动迁腾地，推进可持续性二次开发。
联东U谷
三是集体主导模式，主要涉及的是集体资产的改扩建。车墩C10020单元、C10021单元范围共有79219平方米集体厂房，占地面积263亩，是车墩开发历史形成的集体资产，容积率仅0.45，厂房老旧，权证不清，溢价能力差，导致产业及租金引导力不足。对此，我们于2024年进行了专题研究，形成初步思路：整体规划、属地实施、分类建设、统一管理，对单幅地块由属地村集体进行提容改扩建，建设定制化高标厂房，对连片地块由镇属资产公司按照园区化开发进行更新，建设主题专业产业园区，实现集体资产优质优化、战新产业空间匹配、产业引导政府主导的良性循环。
四是收储出让模式。产业用地的利用直接决定着一个地区的经济发展。为进一步提升车墩土地节约集约利用水平，促进土地资源高效利用，为传统产业转型升级和新产业、新业态释放用地空间，我们依托传统“收储再出让”模式，通过腾挪发展空间和提高土地资源产出效益，让“项目等地”转变为“地等项目”。2014—2019年，镇财政对莘莘学子创新业园区（车墩工业区南区C10021单元）地块改造区域投入5.78亿元，以动迁、回购等方式收储26幅低效用地，总面积达493亩，解决了一批优质企业的用地需求，林众电子、新西奥电梯集团、知楚仪器、洋琪食品等重点项目相继落地。目前达安基因、会通新材料等41户企业也已入驻，高新及规上企业占比90%以上。
五是自主增容模式。对于部分优质企业，在符合工业区总体规划和产业功能、形态、业态导向的前提下，我们实施政府主导下的品牌联动和企业自主改扩建模式，鼓励存量企业提高容积率和土地利用效率，建设优质的标准厂房或者为优质项目定做非标厂房。目前生工生物、特雯时尚等优质企业和项目正在实施产业区块外改扩建。其中，生工生物由于企业战略规划的需求，为提升用地效率，拟改扩建生产厂房，提高容积率至2.0，提升高度至30米。特雯时尚—海瀚产业园已于2022年7月开工建设，并于2023年四季度投入使用，被打造成为嵌入松江新城的时尚服饰、创意家居、进口食品设计、定制、展示等现代都市产业综合体。
生工生物
直面挑战，“车墩样本”初显硕果
在转型升级过程中，我们也碰到不少困难。我曾在多次汇报中讲，面对这些难点，我们已经实现了诸多突破。问题有哪些呢？主要集中在以下四个方面：
首先是利益协调难题。原土地使用权人、新进市场主体和政府之间的利益协调是个复杂的事：原土地使用权人希望拿到更多的土地增值收益和地上物收益，而政府需要平衡土地收支，新进市场主体则希望有合理的投资回报。联东雅泰国际港项目就曾因为原土地使用权人对土地回购价格不满意，导致项目推进一度受阻。我们经过多次协商沟通，才终于达成了双方都能接受的方案。
其次是资金短缺压力。项目开发建设需要大量资金，虽然我们用了企业投资、政府补贴等多种融资方式，但资金短缺还是个让人头疼的问题。我们积极和金融机构沟通协调，争取到了更多的贷款支持，政府也加大了对项目的资金扶持力度，保障了各个项目顺利推进。
再次是产业招商竞争。当前经济形势下，各地都在加大产业招商力度，车墩南部工业区面临着激烈竞争。怎么吸引优质企业入驻，是我们面临的一个重要挑战。我们通过优化营商环境、提供优惠政策、加强产业配套等办法，才成功吸引了一批优质企业入驻。
最后是调整规划难度。随着产业的发展和市场的变化，园区的规划需要不断调整和优化。但规划调整涉及多个部门和利益相关方，难度较大。在车墩智能制造产业基地项目中，由于产业发展方向的调整，需要对园区的规划进行修改。我们经过与相关部门的多次沟通和协调，积极引导企业采用新技术、新工艺，提高生产效率和产品质量，推动产业升级，最终完成了规划调整，确保了项目的顺利实施。
在迎难而上、主动作为中，车墩南部工业区的转型升级取得了明显成效。
各个项目的实施，让园区容积率显著提高。联东雅泰国际港项目容积率从0.44提升到2.0，新增了20万平方米产业空间；莘莘学子创业园区块除了已动迁回购的土地，现存可利用的国有工业用地及集体工业用地一共476.72亩（31.75万平方米），现状建筑26.5万平方米，平均容积率0.83，二次开发按2.0容积率算，能新建63.5万平方米厂房，按1比1置换，可净增37万平方米厂房；林众电子、生工生物等项目也都新增了大量产业空间。土地资源的高效利用，为产业发展提供了充足空间。
林众电子
不同项目也吸引了不同领域的优质企业入驻，形成了产业集群。比如联东雅泰园区以装备制造、精密电子等产业为发展方向，通过三期建设，已经引入浪拓制冷、栎智半导体等企业，形成了智能装备、生物医药产业集群。产业集聚不仅提高了企业竞争力，还促进了产业协同发展。
这些项目达产后将为车墩镇带来可观的经济收益。比如，新西奥电梯集团2021年10月缴纳了3.23亿元税款，成了车墩有史以来引入的单笔最大税源。
随着园区改造建设，车墩南部工业区的环境和基础设施也有了很大改善。高标准的厂房、完善的配套设施，让园区面貌焕然一新。这不仅改善了企业的生产生活环境，也为车墩镇的城市形象加分，吸引了更多人才和投资。
车墩南部工业区的转型升级是一个从探索到实践的过程，我们通过五大模式破解了“土地—产业—财政”三角困局，成了上海工业区转型的标杆。
未来，我们会继续总结经验、不断创新，推动车墩镇经济高质量发展，以“空间重构+产业重塑+治理创新”为核心，打造长三角G60科创走廊的“智造引擎”。下一阶段，结合轨交23号线延伸段规划落地，以及松江新城重要的先进制造业发展集聚区、新质生产力发展先行区和现代化新城建设样板区的目标，我们要聚焦精细化运营与可持续发展，为工业区二次开发提供“车墩样本”。
■来源 《口述松江城市更新》
■编辑 沈莉娜
■栏目主编 许萍
