5月20日，上海市四个委办局正式发布《上海市工业用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》。上海再一次给全国主要工业城市对工业用地二级市场的管理提供了优秀的范本。这一文件出台之后会完全重构上海工业用地的二级市场，对在上海持有工业用地的企业和专门从事“园中园”开发的产业地产行业产生制度性冲击。
土地二级市场价格彻底与一级市场绑定
在这次的文件中最大的亮点是对于原先混乱的工业用地二级市场价给了充分的指导。
“土地使用权交易价格比同期同区域同类工业用地使用权出让价格低20％以上的，市、区人民政府可行使优先购买权；比同期同区域同类工业用地使用权出让价格高20％以上的，区人民政府可依法采取必要的措施。”
这个要求将工业用地二级市场价格和一级市场价格彻底绑定，只允许上下偏离20%。工业用地出让价格即一级市场价格，定价逻辑往往是结合土地基准价和土地收储价（含开发成本）而定的，政府指导性很强。上海在不久前又刚刚大幅降低了工业用地的基准地价。这发文又将企业从企业手中获得土地的二级市场价格和政府指导性极强的土地一级市场价格绑定（笔记之前已经有过介绍）。彻底形成了上海市政府对上海工业用地一二级市场的“强管控”格局。上海市政府未来不仅仅将在工业用地的供给量和供给方向上保持极大话语权，更将在工业用地的各种价格上保持“一锤定音”的绝对权力。
工业厂房出租市场面临本质改变
文件还对原本没有具体管理制度的工业厂房的出租做出了相应的监管要求。
一方面是“属地政府（开发区管理机构）依据产业准入、规划土地用途管理、生态环境等要求，组织对辖区内工业用地和工业用房的出租行为加强巡查和监管“。这既是给属地政府（开发区管委会）派出的任务又是授权。从任务上说，要求地方上针对租用厂房的企业进行产业准入，同时强化日常巡视，即未来在上海租用厂房很可能将会和购买工业用地一样要获得属地的准入文件。从权力角度上说，这个文件给了属地政府用规划准入手段和环评手段限制哪些企业可以租用厂房，甚至是限制住哪些厂房可以出租。更进一步说，市场监管局同时参与了这个政策的制定，那么未来也可以从工商注册手段入手限制厂房的转租，筛选租用厂房的客户。
另一方面的要求是”各区人民政府结合区位、布局、配套条件等因素，探索构建工业用地和工业用房的租金体系，定期向社会公布，合理引导市场租金水平，国家公告开发区内，已享受园区平台、领军企业政策取得土地并建设的工业用房，其出租价格应遵循开发区相关管理要求。”这让各区政府拥有了针对厂房租金的极大话语权。当前，上海的工业厂房租赁市场是一个由国有园区开发公司主导、大量民营企业参与的市场。很多国有园区开发公司是根据国资委的投资收益考核要求，由成本倒推租金的。这种模式在当前的市场上无法维持下去的。一是大量的民企和集体经济手中的厂房可以以极低价格出租，而国企的厂房租金由成本倒推，刚性约束极强，这就使得园区平台公司的厂房面临无法出租的困境。二是，国有平台公司的租金价格受国资委投资回报率的考核要求太高，极大损害了一线园区平台自主定价权，同时在实践中，各项国资系统的巡视、审计，对租金定价逻辑也会有很多合规方面的繁琐流程。三是，当前各类主体陷入了恶行竞争中，在拼低价的“租金”内卷中孕育了众多乱象。这次的文件中要求建立“租金体系”，同时要求各类经过批准的可以合法出租厂房的主体接受租金体系的指导，将能够有效解决上述问题。国资委参与本文的制定，想必是将充分尊重地方政府租金体系对园区开发公司的租金定价指导，能够有效地提升园区开发公司自主经营的积极性。
最后，文件要求探索建立工业用地和工业用房租赁登记备案制度。笔记之前就讨论过房地产租赁备案制度将会对工业用地和用房市场的影响，这次文件中更是重新声明要进行租赁登记备案。
堵漏洞与交易透明化
本次的文件中还堵住了通过股权转让规避工业用地转让的监管漏洞。由于工业用地开发，采用项目制开发，所以往往一个地块设立一个项目公司，地块的使用权和其上面的工业厂房和机器的产权都属于这一项目公司。这就使得之前对于土地二级市场上地块交易的监管漏洞很大，使用权人可以通过直接变更项目公司股权的形式获得工业用地。
本次文件通过引入二级市场交易平台以及和市场监管局联动的方式，建立了工业用地交易的“交易申请—信息发布—产业准入—合同签订—履约服务”的转让交易工作流程。同时明确了“不得通过股权转让等方式实施工业地产炒作、扰乱工业用地使用权二级市场。工业用地使用权人的股权结构、出资比例变化导致实际控制人发生改变，可能导致不符合规划、产业用地准入要求等，应当事先经出让人同意”。
这就使得工业用地二级市场的转让也需要有产业部门的产业准入手续，强化了产业准入在二级市场中的作用。
另一方面，所有的土地交易都要求上交易平台，同时也要求园区平台公司的工业物业转让上平台。未来这一平台也必然会逐步纳入工业物业的租赁信息等。这就使得上海的工业物业交易将会变得更加透明化。这对于产业招商来说将是革命性的变化。
开发区管委会任重而道远
这次对工业用地二级市场的管理规定，对基层开发区管委会的日常工作来说，给了行政工具也压上了重担。
一是要求开发区对已出让的工业用地上的产业载体的出租强化日常监管。原先很多开发区采用的是土地出让的去化模式，通过出让土地的形式发展产业。但是现在要求一竿子到底，即使是出让出去的土地，也要强化对载体租客的监管。这对各重点开发区的日常工作来说压了很重的担子。
二是要求开发区对本区域内的工业用地二级市场价格和租金价格知道承担起更重的任务。当前开发区对本区域内的土地二级市场价格的影响力小，但是日后可以通过建立租金价格体系等手段对本区域内的二级市场价格施加重大影响。这使得园区一线要对上海产业发展的情况更加敏感，对哪些产业适用什么样的租金价格体系更有深层洞见。这对开发区的运营和招商水平将会提出更进一步的要求。
三是要求开发区提供更优质的服务加快土地在二级市场中的交易。并不是说所有二手用地上了平台之后，开发区的工作更轻松了。反而是二手用地（尤其是低效用地）在找到买家之后，要加快产业准入等流程，用好交易凭他，促进产权交易。在招商引资和牵线搭桥的过程中，要充分考虑到上平台的流程所需时间，加快土地交易。
来源：思园笔记
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