75号咖啡·检谈精粹 | 法治护航低空经济安全环境理论与实务交流会

低空经济是契合科技革命与产业变革机遇的战略选择，本次交流会以“法治护航低空经济安全环境”为主题，切中产业发展关键命题，彰显检察机关服务大局的前瞻思维与务实担当。

低空经济立法需重点思考三个维度：一是规则刚性与创新弹性的平衡。立法需对空域使用权限、飞行活动规范、数据采集利用、安全事故责任等关键问题明确界定，但也要为技术迭代和模式创新留足空间，避免“一刀切”抑制发展活力。二是有为政府与有效市场的边界。低空经济发展既需要政府在标准制定、基础设施建设、公共服务供给中发挥引导作用，也要充分尊重市场规律，通过优化营商环境、保障公平竞争，激发经营主体的内生动力。三是包容开放与底线约束的关系。低空经济核心价值在于开放创新，但伴随的风险必须通过法治守住底线——既要支持产业开放，也要坚决守住飞行安全、数据安全、公共安全的底线，实现“创新发展”与“安全规范”的协调推进。

市人大常委会法工委将听取各方意见，将其转化为立法工作的具体思路和举措，加强新兴领域和重点领域立法，以高质量立法服务保障高质量发展。

发展与安全犹如车之两轮、鸟之两翼。浦东作为国家改革开放的前沿阵地，在低空经济领域加速落地应用，无人机物流配送、城市空中交通、农林植保、应急救援、文旅传媒等多元场景蓬勃兴起，已成为推动区域经济高质量发展的新引擎。党的二十届四中全会将“统筹发展和安全”提升到战略高度，这要求低空经济的开放与发展必须建立在坚实的法治基石之上。

浦东新区检察院已落地全市首个低空经济公检联动工作机制，组建低空经济检察办案团队，实现“四大检察”深度融合，并联合高校开展课题研究，思考刑事法律边界与立法构想等前沿问题。本次交流会的核心目标就是搭建一个高层次的跨界交流平台，我们期待汇聚立法机关的智慧引领、政府部门的精准施策、学术界的理论支撑、产业界的实践反馈，共同聚焦低空经济在技术创新和市场拓展中遇到的实际法律困境，回应业界强烈的合规诉求，最终为低空经济在这片“新蓝海”上的平稳远航提供坚实的“法治压舱石”。

低空经济的本质是“航空活动”，安全是其从“技术验证”走向“规模化应用”的底层逻辑。若飞行器失控、数据泄露、空域冲突或威胁公共安全，产业将失去社会信任与政策支持。当前低空经济已从“技术探索”迈入“场景落地”阶段，但安全风险呈指数级增长。低空经济面临的四大安全挑战：一是空运管理主体模糊。地方对低空空域的管理权限、审批流程、跨部门协作机制尚未完全厘清。二是飞行器安全标准差异大。无人机与有人机的安全标准不统一，前者对抗电磁干扰、极端天气的能力要求较低，易引发事故。三是威胁类型多元化。包括人为恶意利用（如走私、隐私窃密）和技术滥用（如热成像窥探隐私）。四是空域管理规则空白。全国统一的空域分类标准不清晰，军地民三方权责边界未理顺。这些挑战若不解决，将陷入“发展越快、风险越大、信任越低”的恶性循环。

应对安全挑战，有如下的法治护航建议：一是平衡发展与风险，通过精细化立法在具体应用场景中平衡发展与风险。对高风险行为严格限制，对低风险场景放宽限制。二是覆盖全产业链，以明确从设计到运营各环节的安全责任，实现全过程可追溯。立法从“单一行为规制”转向“全链条责任分配”，涵盖设计、生产、销售、运营等环节。三是善用信息化工具，不仅为司法举证提供可信依据，还可实现实时监测、风险预警和空域动态管理。例如，要求无人机接入统一监管平台，通过区块链固定飞行记录，为司法举证提供可信依据。四是呼吁理念，通过座谈会、行业倡议等方式，向社会各界呼吁“安全与发展并重”的法治理念，引导公众、企业和监管者形成共识。

低空经济的发展不能以牺牲安全为代价，而安全保障也不能成为创新的枷锁。法治应当成为连接两者的桥梁——既为产业划定清晰的“红线”，也为创新预留足够的“空间”。

首先，法律保障需从“安全管控”转向“全产业链考量”。早期立法（如《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》）主要关注安全，但当前低空经济已被提升到“产业促进”层面，法律内容应覆盖全产业链和全要素。该条例虽构建了分类管理体系，但位阶低于民用航空法，且更侧重“有法可依”而非“促进产业发展”。

其次，需统筹央地立法关系，强化央地协同。深圳通过立法推动无人机物流配送（应用层突破），无锡要求接入自建系统（服务层完善），均体现了地方立法的先行先试价值。但上海作为超大城市，空域冲突敏感、公共安全要求高，未必需要在应用层急于突破，而可在基础层，如基础设施、飞行器研发等方面强化法治保障，发挥知识产权保护、数据安全方面的全国领先优势。未来全国性立法应在统筹安全底线的同时，赋予地方因地制宜的发展权限。

最后，从完善建议的角度，需在以下三方面深化法治保障：第一，在刑事法律保障方面，应通过刑法的明确指引建立产业链各环节的法律风险预期。无人机在法律上的定位直接影响罪名适用——是作为航空器、交通工具还是工业产品，决定了是否构成以航空器为对象的犯罪、是否构成危险驾驶罪，以及因设计缺陷导致事故时如何追究责任。从刑法角度而言，是基于风险预防还是事后惩罚，其责任配置逻辑不同，需要区分故意与过失、危险犯与结果犯，通过明确的刑事立法或司法解释，为产业链各环节主体（设计者、生产者、销售者、运营者、操控者）提供清晰的行为边界和法律后果预期，引导其自行进行风险评估与行为调整。第二，在监管职责协调方面，要明确航空安全、公共安全、国家安全、数据安全等各层级的责任边界。这些安全维度分属不同的监管权属和层级，对同一行为的危害性评价和责任认定应当协调一致，避免出现“在这个领域是这个责任，到那个领域又是另外一个责任”的困境。第三，在安全底线与创新平衡方面，应通过制度设计与技术赋能建立动态的“风险分配机制”。低空经济发展不能追求零风险，而应通过精细化立法实现疏堵结合：对故意危害安全的严重行为坚决打击，对无心之失以教育纠正为主；同时通过技术赋能，将安全规则内嵌于产品设计之中。只有在安全底线与创新空间之间建立起动态平衡机制，才能为低空经济行稳致远提供可持续的法治保障。

低空经济作为战略性新兴产业，发展势头迅猛，与工业、农业、文旅等领域深度融合，飞行器普及带来新挑战（如国家安全和公共安全风险）。检察机关作为法律监督机关，核心使命是通过法治护航其安全健康发展。

在理论研究方面，检察机关可以牵头成立创新项目组，围绕低空安全刑事法律适用等问题，通过课题研究、发表论文、组织研讨等途径深化理论研究，为上海检察机关服务保障低空经济进行有益探索。

在实践创新方面，检察机关可以从四个方面着力。一是深化调研，走访通用航空协会及重点企业，了解数据存储、运营、飞行安全等环节的法律困境；二是推动协同，比如公安机关和检察机关共同构建低空经济领域重大犯罪联动工作机制；三是打击犯罪，要对利用无人机非法测绘、窃取国家秘密等行为依法批捕起诉，深挖刑事案件线索；四是精准普法，出台诸如低空经济刑事法律风险提示和防控指引，将危害国家安全罪、公共安全罪置于首位，同时对高发的侵犯知识产权、妨害社会管理秩序等犯罪类型开展风险提示。

在体系化思考方面，当前法治保障面临四大挑战——法律规制、技术监管、管理体制、公共认知。对此，可以从四个方面发力：一是完善刑事认定标准，联合多方制定执法司法标准，发布典型案例统一裁判尺度，平衡安全与发展。二是推动技术标准与源头监管，由行业主管部门牵头，联合协会制定无人机研发生产技术标准，并督促电商平台落实平台责任。三是构建多部门协同治理机制，建立市级联席会议制度。四是创新法治宣传教育，融入无人机购买、注册等环节，针对不同群体制作普法产品，培育“飞行需守法”的社会文化。

议题一：统筹低空经济发展和安全的法治需求探讨

低空经济的核心内容是“民用航空活动”，因此民用航空法是低空经济发展的主要法律载体。只是现行法律聚焦于传统航空经济活动，而低空经济政策聚焦“数字化、智能化、绿色化”的航空活动，其法律诉求和规范内容已经超越了现行《民用航空法》的规范框架，因此需要通过立法和修订作出调整。

低空经济立法需解决的关键问题如下：一是活动定性，明确法律适用框架。低空飞行活动是否属于《民用航空法》意义上的“航空活动”？若属于，则应直接适用航空法框架（包括飞行规则、安全标准、责任划分等）；若不属于，则需通过立法明确新的法律定位，并制定配套规则。当前争议焦点在于：部分低空飞行器是否完全纳入传统航空监管体系，还是需要差异化分类管理？二是管理改革，从“单一行业管理”到“多元协同治理”。传统民航管理以行业主管部门（如民航局）为核心，力量集中于技术标准制定与宏观监管，但低空经济涉及主体更多元、场景更复杂，仅靠行业管理难以覆盖全链条。因此，需改革为“条块结合”模式：（1）“条”—保留行业主管部门的技术标准制定权；（2）“块”—赋予地方政府属地管理权，明确其具体职责边界；（3）社会主体参与。引入第三方飞行服务提供方，由其承担部分管理职能，并通过立法授权其合法地位与责任义务。三是明确地方低空经济立法定位，强化基层法治保障。

地方立法应坚持发展与规范并重，健全军地民协同统筹机制，优化空域使用与飞行服务，强化安全监管与基层法治保障，以系统完备的制度供给护航低空经济安全有序、高质量发展。

传统通用航空以“飞行活动”为落脚点，主要关注具体飞行任务；而低空经济是“全产业链、全生态链”的经济形态，因此，行业面临着三大挑战：一是航空器类型多样。包括轻型运动飞机、固定翼飞机、直升机、无人机及新型垂直起降航空器（如eVTOL），但不同航空器的管理规则差异大，导致飞行器在复杂环境中易失控、坠落，威胁地面人员与设施安全。二是安全挑战多元。风险不仅来自技术故障，更扩展到人为恶意利用，更隐蔽的是“技术滥用”。例如，部分飞手利用无人机搭载高分辨率摄像头，在禁飞区拍摄敏感画面并传输至境外，或通过热成像设备窥探隐私，这类行为往往难以通过传统飞行规则进行约束。三是管理难题。低空经济涉及监管部门多、业态复杂、空域划分不明确，导致“多头管理却效率低下”，企业面临“不敢飞”、政府面临“难监管”、公众面临“不理解”的困境。在制度保障方面，可从以下几方面着手：一是聚焦重点领域立法。优先规范航空安全、治安管理、企业及人员准入、航空器适航、安全运行及应急响应流程等领域。二是构建多层次管理体系。包括顶层法治保障、行业规范与技术标准、协同机制、技术防护、产业有序发展、防护部署及事故响应。三是平衡多重关系。核心是安全与发展的平衡、市场与政府的协同、军民的互通、技术与法规的配套、监管与服务的结合。四是地方特色化探索。建议上海结合自身区位特点，强化法治保障，政企研等协同共生，促进行业发展。

从上海的产业政策实践出发，要以法治夯实低空经济发展和安全的法治发展根基。

首先，以法治规范低空装备研制，夯实产业发展质量根基。一是健全分级分类安全标准，根据飞行器类型、应用场景、风险等级制定差异化的安全要求。二是构建全生命周期监管体系，覆盖研发设计、生产制造、运营使用、报废回收全环节，确保每个阶段均有法可依、有章可循。三是加强无人驾驶航空器唯一识别码编码备案工作，加快实现“一机一码、全程可溯”，依托上海低空综合监管服平台等提升监管精度和效能。

其次，以法治引领基础设施建设，筑牢安全发展支撑体系。一是强化规划刚性约束，明确低空基础设施的布局标准、建设要求，避免盲目建设或资源浪费。二是健全责任机制，厘清低空设施建设单位、运营单位的责任分工，健全分级监管和安全追责等机制。三是推动信息共享，建立跨部门基础设施数据库，通过法律法规要求相关部门与企业共享数据，避免重复建设或信息孤岛。

最后，以法治优化产业生态环境，构建多元共治安全氛围。一是完善空域管理与飞行许可制度，细化空域管理规则，优化飞行申请和审批流程。二是强化协同监管，构建信息互通、执法互助的跨部门体系。三是健全行业自律与风险分担，支持行业协会制定自律规范，通过立法推行低空飞行安全责任强制保险制度等。

议题二：护航低空经济安全环境的检察履职路径探讨

当前，上海公安机关将低空安全作为社会治安防控的重要新兴领域，重点打击四类典型违法行为：一是无实名登记操控无人机；二是在机场净空区、政府机关周边等管制空域未经批准飞行；三是通过技术手段破坏无人机内置的电子围栏程序；四是利用无人机实施非法测绘、窃密、运送违禁品等刑事犯罪。

当前执法面临的核心难点有：一是管制空域审批效率低。部分飞行需求可能存在审批流程周期过长的问题。二是技术方案与监管脱节。目前对禁飞区、限高规定主要依赖事后处罚，但缺乏事前预防机制。例如未能通过技术手段将禁飞区坐标、限高要求直接嵌入无人机飞控系统。三是DIY设备与私人改装监管缺失。市场上存在非正规厂家生产的无人机，现行法规对此类设备的生产、销售及改装行为缺乏明确约束，增加了监管难度。

对此，需要加强跨部门、跨领域的协同，重点在以下方面寻求突破：一是优化管制空域审批流程。针对低空经济应用场景制定差异化的审批标准，简化合理需求的审批程序。二是推动技术方案嵌入监管。将禁飞区、限高规定等规则通过软件更新或硬件改造嵌入无人机飞控系统，从源头减少违规行为。三是建立DIY设备识别与反制规则。通过立法明确生产、销售环节的资质要求，并对私人改装行为设定限制；同时，推动技术研发反制设备，用于现场拦截违规飞行的DIY无人机。此外，公安机关也可联合社区、检察机关等主体，开展宣传教育，向“飞手”普及禁飞规定与法律责任，并通过网格化管理及时发现并处置违规行为。

目前低空航空器相关违法犯罪活动数量持续增长且手段多样，包括上海在内全国公开的案例已有：不法分子进入军事戒备区偷拍、窃密；利用无人机实施暴力犯罪；商家提供破解限高程序或销售非标无人机；非法持有反制装备扰乱无线电秩序导致地铁大面积瘫痪；运营者为逐利突破安全底线危害公共安全。这些行为不仅会引发公众恐慌，更暴露出部分“飞手”、反制设备持有者对安全规则的漠视，若不提前预防，将对国家安全、公共安全及社会稳定造成严重损害。

针对“飞手”、反制设备持有者漠视安全规则的行为，可适用的刑法罪名主要包括：危害国家安全类的为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪、非法获取国家秘密罪；危害公共安全类的以危险方法危害公共安全罪、过失以危险方法危害公共安全罪、破坏交通设施罪、破坏交通工具罪、重大责任事故罪、破坏广播电视设施、公用电信设施罪；妨害社会管理秩序类的扰乱无线电通讯管理秩序罪、寻衅滋事罪，以及破坏计算机信息系统罪等，可根据行为的具体危害对象、后果与主观恶性择一或数罪并罚，以筑牢国家安全、公共安全与社会稳定的法治防线。

浦东新区检察院在市检察院的指导下开展系列探索，构建四道防线：一是立体前端防控。与浦东公安分局建立低空案件警情通报机制，对涉低空飞行器的重大违法犯罪警情实行24小时内紧急响应。二是专业化办案升级。组建刑事、民事、行政、公益诉讼跨部门复合型办案团队，推行“专案专办、同步审查、系统治理”模式。三是协同联动治理。与公安建立低空经济领域重大犯罪公检联动机制，从链条风险防控、标准化办案协作、专业化治理延伸、数字化赋能四个维度规范协作，打通司法执法堵点。四是源头“治未病”。联合华东政法大学开展课题研究，举办相应研讨，凝聚治理共识；通过走访企业、开展法治讲座、普法宣传等方式，提升全民法治意识。

本次交流会从低空经济的立法前瞻、产业安全体系构建、检察履职路径创新，到跨部门协同治理、平台主体责任落实等维度，探索兼具创新激励与风险防控的法治化治理路径，为构建全链条、多层次、智能化的低空安全治理格局提供有益思考与实践参照。在此，我想用几个关键词进行总结。

一是“共识”。与会各方深刻认识到，“统筹发展与安全”是低空经济发展的核心命题。这一新质生产力的发展，涉及国家安全、公共安全、产业发展等多重领域，必须通过法治来寻求创新与风险的最佳平衡点，从而为低空经济提供稳定的制度支撑和发展空间。

二是“实践”。本次交流会聚焦低空经济主题，既汇集了科研机构、企业、平台、司法机关等多渠道、多视角的实践案例，又依托前期研讨，形成了扎实理论积淀。检察机关在依法履职办案、深化理论研究的同时，还要系统梳理全市低空经济领域相关案件，深入剖析发案规律、行为特点与危害后果，为政府监管部门提供决策参考，为行业健康发展提供实践指引。

三是“盼望未来”。低空经济未来的行稳致远，需要政府、企业、行业协会、社会公众四方协同发力。政府在鼓励产业发展的同时，应健全容错纠错机制，切实履行立法引领、常态监管职责；行业协会要发挥桥梁纽带作用，做好政府与企业间的综合协调，及时传递行业需求，协同推进标准体系建设；企业应严格落实合规主体责任，主动向消费者宣传产品合法合规用途；社会公众要不断增强安全法治意识，通过常态化宣传普及，有效减少因不了解相关规定而引发的违法违规行为。

低空经济发展的目标在于“飞得高、飞得远、飞得稳”，在统筹安全与发展的基础上，为国家经济发展与国家安全作出更大贡献。本次交流会为检察机关护航低空经济高质量发展提供了开拓性的思路，感谢各位嘉宾的睿智观点与精彩分享！