【存量低效用地盘活】松江：唤醒“沉睡土地”，激活高质量发展新动能

作为G60科创走廊策源地，松江区产业集聚、创新要素活跃，同时空间资源约束日益凸显。新兴产业迫切落地，部分存量用地却长期低效，“老企业占着优空间，新动能无处落脚”的矛盾突出，制约产业跃升与城市更新。

土地“卡脖子”，发展如何突围？“僵尸地块”如何“腾笼换鸟”？超大城市近郊地区存量土地高效配置之路如何走？如何避免“运动式整治”带来的社会风险与反弹回潮？都是一道道必须答好的时代考题。

松江区将低效用地盘活工作作为高质量发展的关键抓手，在市级工作专班的指导下，不断深化“两评估精准画像、一清单动态管理、一盘活闭环处置”体系。今年全区持续推动完成低效产业用地处置，盘活面积347.52公顷， 这一成绩背后，是机制创新、政策突破与基层实践深度融合的结果。

松江区坚持实事求是、分类分级原则，以市级工作方案和评价体系为依托，建立全域覆盖的产业用地综合绩效评估数据库，从经济绩效、创新能力等开展多维评估，全面摸清每宗地“家底”。通过“区级主导、系统研判、统筹决策”机制，结合区域产业发展战略、街镇功能定位及园区类型特点，分类识别低效用地对象，科学制定处置路径。既避免“唯税收论”简单判定，也防止“误伤”有潜力的成长型企业。

通过提高站位，系统谋划，把低效盘活作为发展转型的战略支点，推动低效用地治理实现三个转变：从“被动整治”转向“主动引导”，从“零散处置”转向“整体谋划”，从“短期清退”转向“长效治理”，真正把宝贵产业空间配置到最需要的地方，做到“好钢用在刀刃上”。

针对部分企业大规模用地但实际使用率不高、零散地块 “睡大觉”情况，松江区率先探索“节余土地分割转让”模式。在2017年完成首例结余土地分割转让的基础上，进一步优化办理流程，2025年完成经开区第四宗节余土地分割转让，处置面积达9.1万方，让“沉睡资产”变现，促进产业集群集聚，增强产业链韧性。

图1   “节余土地分割转让”前区位示意图及新建项目效果图

为了让该模式顺利推行，政策层面，松江区在市级相关政策基础上，形成了《松江区工业用地节余土地分割转让暂行办法（试行）》、《松江区工业用地节余土地分割转让工作流程（试行）》，进一步加强松江区存量工业用地节余土地分割转让管理。操作层面，主导部门与转让双方紧密沟通，建专属微信工作群，提供“一对一”精准服务。区规划资源部门提前梳理拿地前潜在难点堵点，宣介政策与流程，明确关键节点和材料准备事项，推动土地审批快速完成。企业通过“节余土地分割转让”获取用地，在审批程序可并联操作下实现“拿地即开工”，缩短拿地到开工时间，加快项目推进，提升企业生产运营效率；企业通过分割转让盘活存量资产、获土地升值收益，补充企业现金流；政府盘活了存量闲置土地，促进了产业集群集聚，无需政府投入财政资金，最终实现了多方共赢。

在城市空间提升与产业升级交织的重点区域，低效用地处置面临历史遗留问题多、产权复杂、利益主体协调难等突出挑战。中山街道辖区内原“松江县百货公司”0.48公顷土地长期闲置，地块虽小，但依然困扰地方多年。属地主动谋划，通过多轮协商于2025年9月15日签订动迁补偿协议；后经区级会商，明确“登记地块注销产证退出”路径，在区规资、不动产登记等多部门协同下，于2025年10月11日完成产证注销。通过“协商先行、路径创新、协同推进、标准闭环”的攻坚模式，有效破解产权退出难题，为同类历史遗留地块处置提供有效借鉴。

上海电气集团股份有限公司所属光星路8号原先锋电机地块，因老旧产能淘汰，厂房已闲置多年，土地长期低效利用，难以适应区域产业升级要求。该地块地处中山街道核心区，却因厂区荒废成为夹心地带的“城市伤疤”，既浪费优质区位资源，也影响周边环境品质。

对此，中山街道主动作为，将其纳入全域低效用地收储统筹范围，积极推进地块收储，结合城市更新区域整体规划和民生需求。在电气集团的支持下，地块于2025年6月签署土地收储合同，完成入库储备。这一处置方式实现多重成效，一是盘活了长期闲置的市属国企工业遗存，释放宝贵空间，是中山街道深入贯彻落实国企“四个一批”三年行动方案的重要举措；二是补充区域居住配套供给，改善居民生活环境，提升城市功能品质；同时，与毗邻的“九宫格”产业片区形成“产城联动、功能互补”的发展格局，优化了土地资源高效配置的空间格局。

松江区深刻认识到，低效用地治理绝非一时之功，必须跳出“运动式整治”的路径依赖，转向制度化、常态化、精细化的长效治理。为此，松江区坚持统筹推进机制创新与制度建设，着力推动治理模式转型升级。

完善分类退出补偿机制。针对不同类型低效用地特点，探索更多政策组合形式，分类施策降低退出成本，增强产权主体配合意愿，逐步推动低效用地退出从“要我退”的被动执行向“我要退”的主动参与转变，提升处置工作的主动性与实效性。

建立低效用地盘活复盘反馈机制。每宗低效用地完成盘活后，及时开展跟踪复盘。组织第三方机构开展专项后评估，形成专业评估报告和针对性优化建议，提出差异化、动态化的空间引导策略，持续提升低效用地盘活工作的规范化、精细化和可持续化水平。

强化规划衔接战略引领机制。积极将“211 行动”成果转化为科学规划的重要依据，确保土地盘活方向与区域发展战略高度契合。紧扣产业用地需求特点，坚持“规划跟着项目走、空间跟着效益走”，让国土空间规划更好适配 G60 科创走廊建设、新城发展等重点工作，提升国土空间治理的战略引领力。

347.52公顷，不只是一个冰冷的数据，它意味着近500个足球场大小的空间重新被点亮。松江用实践证明，高质量发展不是无限扩张，而在于精细治理；城市更新不靠大拆大建，而贵在精准激活。面向“十五五”，松江区将以更高标准谋划新一轮产业空间优化三年行动计划，持续推进低效用地识别、评估、处置、再利用的全链条改革，以差别化施策激活存量价值，以长效化治理筑牢发展根基。未来，松江区将继续把低效用地盘活作为推动城市功能重塑、产业能级跃升的关键抓手，以更优的空间资源配置支撑高质量发展，更好发挥示范引领作用。