消费民事公益诉讼与惩罚性赔偿制度融合的前提需要突破解释论层面对于主体资格的诘难，在现有法律体系内部使用方法论来为其寻找正当性基础的道路已然不通。同时，传统公共利益保护模式失灵，政府开始借助消费民事公益诉讼惩罚性赔偿干预市场，但由于缺少上层理论对正当性基础进行搭建，导致实践中出现政府失灵的问题。在此问题导向下，以宏观视角为出发点，借公私合作理念将市场机制引入政府调控。借助消费者协会这一社会中间层主体实现政府职能社会化，将惩罚性赔偿金反馈给市场，实现“政府—社会中间层主体—市场”的循环互动，搭建消费民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的正当性基础。在2016年5月1日正式施行的最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《消费民事公益诉讼解释》）中，最高人民法院在第13条第1款中规定了消费民事公益诉讼中可以提起的请求权类型。在我国，自《消费民事公益诉讼解释》出台前，理论界已经展开了消费民事公益诉讼是否能够成为惩罚性赔偿适用场域的争论。学者从不同的角度出发，将视野固定在我国现有法律体系中，借方法论之手为消费民事公益诉讼主体提起惩罚性赔偿寻求正当性基础，最终目标皆为解决消费民事公益诉讼原告在提出惩罚性赔偿请求中主体不适格的问题。作为理论界与实务界的双重转折点，在2018年广东“假盐案”中，原告请求的120万元惩罚性赔偿确得到支持。2018年后，中央政策性文件出台，随后转换为大量司法政策性文件，旨在实践中探索惩罚性赔偿在消费民事公益诉讼中的适用，至此，消费民事公益诉讼与惩罚性赔偿的制度融合已经成为大势所趋。也正是在2018年后，受政策指引，理论界与实务界皆作出回应，实务界表现为大量消费民事公益诉讼惩罚性赔偿请求涌入法院且大多数得到支持，但在惩罚性赔偿金的管理与分配问题上出现问题，导致出现政府失灵现象。实践中的困境急需理论界作出回应：为何现有法律体系内不能解释出消费民事公益诉讼惩罚性赔偿的正当性基础？消费民事公益诉讼与惩罚性赔偿两种制度是否可以进行融合？实践中应当通过何种理念进行惩罚性赔偿金的管理与使用？立法者在制定《消费民事公益诉讼解释》之初并未在请求权体系构建中纳入惩罚性赔偿。惩罚性赔偿属于民事责任承担方式之一，在现有法律体系中其请求权归属于消费者。民事诉讼法将民事公益诉讼的主体限定在消费者协会与检察机关之间，当事人不能以个人名义提起民事公益诉讼，这就导致消费民事公益诉讼制度与惩罚性赔偿制度在融合时发生主体间的错位。在政策性文件出台前，持肯定观点的学者力求在现有法律体系内用方法论对主体错位进行修正，为制度的融合寻求正当性基础。这种将视角局限于现有法律体系内部进行证成的方法往往殊途同归，我们对其进行类型化总结，分析其存在的逻辑漏洞。
《消费民事公益诉讼解释》第13条第1款属于典型的开放性规范：原告可以请求被告承担停止侵害……赔礼道歉等民事责任。该条款属于开放性规范，原因在于该条在列举了原告所享有的请求权类型后，又在文本末尾加上“等”字。关于“等”字的解读，最高人民法院的法官们将其定义为：“为将来扩宽消费民事公益诉讼请求权类型预留空间”。有学者认为，按照民法典第179条中民事责任的承担方式，我们可以推理得知：如若在将来扩宽消费民事公益诉讼的请求权类型，“损害赔偿”应当被首要考虑。该观点在理论界达成了基本共识。伴随着这个观点所引发的讨论是“损害赔偿”一旦被立法所规定，是否我们就可以认为“损害赔偿”中包含了惩罚性赔偿，以此来提出惩罚性赔偿的诉讼请求。持肯定论的学者认为，“损害赔偿”的基本含义与类型本身包括了补偿性赔偿与惩罚性赔偿，所以，按照一般逻辑推理“损害赔偿”当然应当包括惩罚性赔偿。该学者错误地将惩罚性赔偿认为是损害赔偿的下位概念，且没有结合我国特殊社会背景去分析惩罚性赔偿诞生之初的原始功能价值。因此，我们认为，即使未来在立法上赋予了“损害赔偿”请求权的正当性，也不能从中解释出“惩罚性赔偿”，具体原因如下：首先，从民法典的规范体系来看，“惩罚性赔偿”并不是“损害赔偿”的下位概念，“损害赔偿”也不能当然地包括“惩罚性赔偿”。民法典第179条的规范体系的构造所勾勒出的图景为：“惩罚性赔偿与填补性、预防性的一般责任承担方式置于并列的位置”。且民法典关于惩罚性赔偿的表述为：“法律规定惩罚性赔偿的，依照其规定”。在我国食品安全法第148条中，语义所选用的结构为：“消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金”。这里的语义结构安排给我们呈现的是一种“可选择”的请求权提起结构，这也代表了两者是一种并列的结构，而不是“包含”的结构设计。并且也有学者在论述惩罚性赔偿在民事责任承担体系中的地位时指出：“与第1款规定的责任承担方式不同，惩罚性的责任承担方式必须是基于法律的特别规定才可以适用，在法律无特别规定时只能依据一般责任承担方式来确定行为人的责任。这与侵权责任的归责原则一样，对于惩罚性赔偿的适用必须基于立法者的特定立法目的，不得通过法律解释的方法来推论惩罚性赔偿的适用范围等，由此实现对惩罚性赔偿的适度限制，防止其对行为自由等可能造成的戕害”。因此，从法律条文的规范体系构造来看，“损害赔偿”并不能将“惩罚性赔偿”涵盖在内。其次，有学者从规范意旨的立场出发，从补偿性质的角度入手，认为损害赔偿可以包含惩罚性赔偿。但在中国法语境中的惩罚性赔偿制度原本就不是理论自觉的产物，而是改革开放中期用立法惩治扰乱市场秩序行为的实用主义做法。中国法上惩罚性赔偿的制度机能着眼于对市场欺诈行为的惩处，在最初的规则设计上与受害人的损失、行为人的恶意程度完全脱钩，是一种事先定值的处罚，名为“赔偿金”，实为“制裁金”，与古典民法上的损害赔偿原则没有关联。诚然，有学者指出，惩罚性赔偿诞生之初的功能定位着眼于惩治扰乱市场秩序行为，但随着侵权责任法（现为侵权责任编）与消费者权益保护法以及各个领域的单行法的颁布，惩罚性赔偿制度的功能定位早已发生了改变，其功能内涵早已突破了实用主义的困囿，回归其原本的面貌。有学者在论及惩罚性赔偿时提出，惩罚性赔偿的主要功能是补偿和惩罚，也正是双重功能的共同作用，产生了遏制等其他功能。但该学者同样指出，惩罚性赔偿制度的产生，很大程度上是为了填补侵权责任的惩戒功能的减弱。在民法典责任承担方式的规定中，一般损害赔偿与惩罚性赔偿在功能设计上都赋予了其补偿的性质，但基于前述，损害赔偿与惩罚性赔偿属于并列的民事责任承担方式，不存在位阶上的高低之分，我们将两者结合进行推论可以得出：既然两者在位阶上呈现一种并列结构，那么两者的补偿性质在功能面向上一定存在差异，而差异就体现在补偿对象上。损害赔偿属于传统的民事责任承担方式，其补偿功能所面向的对象乃是被害人所需填平的实际损失，而惩罚性赔偿补偿功能的面向对象则是损害赔偿补偿性功能所不能及的“社会整体利益损害”。而正如前述学者所说，惩罚性赔偿制度在诞生时就天然地带有“填补侵权责任的惩戒功能的减弱”这一功能定位，因此惩罚性赔偿的补偿功能无法超越甚至撼动作为其典型功能面向的惩罚和威慑。我们也更不能从规范意旨的角度来论证损害赔偿天然的包括惩罚性赔偿。
有学者从私益诉讼中惩罚性赔偿的目的出发，认为私益诉讼中的当事人提起惩罚性赔偿是为了维护个人利益，民事公益诉讼在本质上是在维护公众利益，而公众利益是多个个人利益的集合体，所以民事公益诉讼与民事私益诉讼在目的上是存在重合的。再使用类推适用进行分析，在私益诉讼中，起诉人有权向人民法院提起惩罚性赔偿之诉，在公益诉讼中也应当可以提出。我们认为该观点缺乏合理性，主要理由如下：首先，该学者对于类推适用的陈述过于简单，并未涉及类推适用的具体运用。在该学者的论述中，私益诉讼当事人可以提起惩罚性赔偿，民事公益诉讼在目的上是在维护公众利益，基于此，就可以使用类推适用的方法，证明民事公益诉讼原告可以提起惩罚性赔偿，内部逻辑混乱，并未起到充分论证的效果。有关类推适用的具体运行过程，我国学者进行了总结，具体表述为：“类推适用的逻辑基础为基于类似性的‘三段论式’的类比推理过程，其大前提为相类似的法律规定。因此，在法官受理案件后，首先须在形成案件事实的过程中寻找可为该案型适用的法律规定，即大前提。在不能找到可适用的前提时，转而找寻相类似的法律规定，运用价值判断在案件事实和规定之间进行比较，以判断该规定与系争案件是否有类似性。如果依据法律的规范意旨，系争案件本应包含在该规定之中，那么，他就可确认开放性的法律漏洞的存在，并以该规定为类推适用的大前提”。基于类推适用的使用方法，我们重新梳理一遍上述学者的论证过程，首先，消费民事公益诉讼主体在诉讼过程中欲提起惩罚性赔偿，但根据现行法律规定，消费民事公益诉讼主体并未被法律赋予提起惩罚性赔偿的权利，此时我们转而找寻类似的法律规定，即消费者权益保护法与民法典（侵权责任编），也就是上述学者提到的“私益诉讼当事人可以提起惩罚性赔偿”。但该学者忽略了类推适用中最重要的一步，即“运用价值判断在案件事实和规定之间进行比较，以判断该规定与系争案件是否具有类似性”，从当前的法律体系来看，单纯的从两种诉讼的诉讼性质来分析，不能得出“类似性”的结论。但如果从两种诉讼的目的出发，参照我国学者在论述公民个人是否可以提起公益诉讼时的论述来为两者的“类似性”找到支撑依据。该学者对“直接利害关系”作扩张解释并肯定公民个人完全可以根据现行民事诉讼法的规定，以私益诉讼的外观，提起具有保护公共利益效果的诉讼。在此种观点下，消费者个人提起的惩罚性赔偿也具有了保护公共利益的效果，与公益诉讼在外观上达到了一致。在此种情况下，适用类推适用的方法可以达到将私益诉讼中惩罚性赔偿类推适用于公益诉讼的效果。但这依然不能成为当下消费民事公益诉讼主体提起惩罚的正确出路，因为该学者忽略了类推适用的禁止性条件。其次，类推适用的禁止性条件不允许将私益诉讼中惩罚性赔偿类推适用于公益诉讼。基于法的绝对安定价值优先地位的考虑，在公法领域，类推适用被禁止，能够类推适用的只在私法领域。且在私法领域，也并非可以将类推适用全面推行。在公法中，一方为国家权力行使者，一方为国家权力的相对人，在诉讼构造上，双方当事人的诉讼地位便是不平等的。因此，为了防止公权力触手过度延伸至私人领域，公法中必须实行法定主义。在此种理念的指导下，法的绝对安定性为第一目的。相比于公法领域，在私法领域中的当事人双方地位平等，可自由表达个人意志，一般不实行法定主义。我们认为，消费民事公益诉讼无论是其保护公共利益的目的，还是在实践中起诉主体多为检察机关，都能够看出消费民事公益诉讼是与私益诉讼相对的概念，具备“公”的外观。且我国有学者将检察机关在公益诉讼中的成为表达为“公益诉讼人”，在2015年7月2日发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中也使用了“公益诉讼人”这一称谓。有学者认为“公益诉讼人”这一称谓，还可能是受到刑事诉讼程序的启发，在刑事诉讼中，检察机关称为“公诉人”。这也体现出国家在涉及公益诉讼之初，便将其定位偏好设置为“公的属性”而非纯粹“私的属性”。从这个角度来看，类推适用并不能够运用在消费民事公益诉讼领域中。并且，上述提起在私的领域中，也并非可以将类推适用全面推行，主要是因为凡是实行法定主义的领域即不得实行类推适用，究其原因还是因为类推适用本身就是一个价值和利益衡量之结果，在实行法定主义的领域中，其所蕴含的价值远远超出了类推适用所带来的价值收益。而惩罚性赔偿在我国的法律规定中含有前置性规定，即“法律规定惩罚性赔偿的，依照其规定。”这也就代表惩罚性赔偿具有鲜明的“法定主义原则”品格，只有法律明确规定者，才可适用惩罚性赔偿。因此，无法使用类推适用的方法为惩罚性赔偿在消费民事公益诉讼中寻求正当性基础。在现有法律体系内使用方法论为惩罚性赔偿寻找正当性基础，都是为了克服在解释论层面消费民事公益诉讼主体无法被“消费者”的文义涵盖的问题。根据我国消费者权益保护法第2条的规定，消费者为“生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”的人。我国学者也对消费者的概念进行了详细的展开，认为消费者是指非以营利为目的的购买商品或者接受服务的人，具体陈述为：消费者是指购买商品或者接受服务的人、消费者购买商品或者接受服务时非以营利为目的、消费者是指购买商品或者接受服务的个人。由此可见，作为消费公益诉讼原告的消费者协会和检察院，显然不在“消费者”文义射程之内。所以，在解释学层面，上述学者的思维必定受到诘难。因此，在政策性文件出台之后，关于正当性的讨论便呈现下降趋势，学者们开始转向从立法论的视角去进行具体制度搭建。虽然消费民事公益诉讼主体在未来被赋予惩罚性赔偿请求权已经是大势所趋，但缺少正当性基础的指引，实践做法混乱，导致政府介入市场出现政府失灵。正确的做法应当从宏观视角出发，跳脱现有法律体系，将消费民事公益诉讼惩罚性赔偿进行抽离，还原两种制度的原始样貌，以公私合作的理念将两者进行融合，并从中寻求其正当性基础。据统计，2020、2021两年时间里，全国检察机关食药领域提起民事公益诉讼3200余件。其中，提出惩罚性赔偿诉求的占起诉案件总数的80%以上，人民法院支持检察机关诉讼请求的案件占已作出生效裁判案件的99.1%。在2024年3月15日，最高人民检察院第八检察厅在回答记者问题中说道：“2023年度，全国各级检察机关立案办理民事公益诉讼近5000件，起诉2000余件，支持起诉19件，提出惩罚性赔偿2000余件。”在实务界，消费民事公益诉讼中可以提出惩罚性赔偿已经达成统一认识，而从本质上来说，是因为两种制度的内在逻辑能够达成自洽。
公益诉讼未出现之前，在传统的公法私法二元论体系中，公共利益一般由法律赋予监管者更为直接与便捷的行政执法权进行保护，借国家强制力对公共利益进行保护，无需将自身处于当事人行列进行诉讼，被动地等待法院进行裁决。而对于公众来说，一般采用检举、揭发、控告等手段协助监管者进行执法。但伴随社会发展，介于国家与个人之间的“社会”开始兴起，其在法律上的直观体现和影响，是以保障各种社会利益为目标的特别法的大量涌现，形成了介于公法与私法之间的、作为“第三法域”的“社会法”，且需要保护的公共利益类型剧增，单纯依靠行政手段即无法妥善解决更会导致民众对行政权的不满。在此背景下，公益诉讼作为司法权向行政权的适度扩张而出现。以消费者问题为例，消费者领域目前面临的最大问题为“小额多数”问题，具体表述为消费者所遭受的损失轻微，消费者不具有提起私益诉讼的内生动力，且此类消费者人数众多，进而由量变引起质变，为经营者带来大量违法收益。若按照传统的公共利益保护模式，对经营者进行行政处罚，从成本收益的角度进行考虑，经营者的违法收益远高于违法成本，即当众多不特定消费者遭受的轻微损害在施害人的获益资金中集聚、放大显现的时候，这笔非法收益是那样的数额巨大与诱人。由此可见，传统的行政执法并不能起到威慑市场经营者的作用，而由私人提起诉讼的道路存在内部障碍，传统的公法私法二元论体系下的治理模式开始失灵。现阶段解决“小额多数”问题的手段只会使得市场经济价格大幅度大于社会边际成本，在我国消费民事公益诉讼的请求权构建中，只规定了停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉与确定格式条款无效五种责任承担方式，而这五种责任承担方式并不具备震慑市场经营者的功能。相反，惩罚性赔偿的惩戒功能所外化的社会效果便是对非法经营者的震慑，进而达到规制市场秩序的功效。因此，从消费民事公益诉讼制度目的进行考虑，惩罚性赔偿满足了当下消费民事公益诉讼的现实需求。
作为强化社会保护的产物，民事公益诉讼在创设之初将对象集中于生态环境保护与消费者问题上。国家在使用民事公益诉讼对两者进行管理前，两者在其各自的领域已经出现大量专门立法，从理论上来看已经起到了充分管制的作用，但都因法律实施不力导致公益受到损害。以消费者问题为例，第一部消费者权益保护法在1994年1月1日施行，并于2009年和2013年先后进行了两次修正。有关行政法规6部，部门规章高达百余部。但多数未得到良好的贯彻与执行，消费者领域的问题一直层出不穷，从最初的假货问题、强买强卖到职业“打假人”问题，且由于数字时代兴起，网络经营模式开始替代传统线下营商模式成为市场交易的主要板块。网络环境自身诸多症结尚未解决，与消费者领域的结合更是暴露出更多新问题，2024年7月1日消费者权益保护法实施条例实施，重点提出了解决网购等新型消费模式下的新问题。在诸多新型问题出现以及传统管制模式失灵的双重背景下，民事公益诉讼的体系框架经过立法确定得以搭建，且如前数据展示，近年来消费者领域的问题一直是我国民事公益诉讼的主要管制对象。然而，无论是环境民事公益诉讼还是消费民事公益诉讼，由于现有法律体系中并不存在专门立法，民事诉讼法中也只是对主体资格与顺位进行了规定，实践中对相关问题进行处理时，仍需借助单行法的规定，整体呈现出1（民事诉讼法）+n（专门立法）的态势，这也从侧面说明了我国民事公益诉讼在设计时并未进行明确定位，本质上仍承袭传统诉讼的原理与规则，呈现出“公益诉讼私诉化”的错位。民事公益诉讼出现“私诉化”的主要原因在于缺少专门立法，单纯依靠现有法律体系内单行法的规定进行管理。但单行法中并未对民事公益诉讼的内容进行更新，更多的是转引民事诉讼法中关于主体资格与顺位的规定。这就导致法院依然采用传统私益诉讼的做法处理公益诉讼的案件，但传统私益诉讼与公益诉讼存在巨大差别，单纯照搬私益诉讼的规则来套用到公益诉讼中无法满足公益诉讼的现实需求。虽然有关主体想要通过司法解释以及规范性文件打破民事公益诉讼的困境，但受到“私诉化”理念浸润以及民事公益诉讼相关配套措施的不健全等原因的影响，颁布的司法解释以及规范性文件往往难有太大突破，部分“创新”也不乏合法性挑战，2016年所颁布的《消费民事公益诉讼解释》中的请求权类型便是最好的体现。而伴随2018年广东毒猪肉案进入司法视野，国家开始意识到现有的民事公益诉讼规定不足以对消费者问题进行管制。于是政策性文件开始发布并在后续转换成司法政策性文件，各地司法机关开始突破现有法律规定，在实践中提出惩罚性赔偿的请求。从司法实践的转换上来看，惩罚性赔偿在民事公益诉讼中的适用，便是民事公益诉讼所外化的社会效果不足所产生的现实需求，而消费民事公益诉讼制度与惩罚性赔偿制度的融合也正是打破传统公益诉讼“私诉化”的创新需求。但由于缺少正当性基础的指引，导致实践中在管理与分配惩罚性赔偿金时脱离了民事公益诉讼的初始目的，出现政府失灵问题。因此，在打通了消费民事公益诉讼与惩罚性赔偿制度融合的内在逻辑后，为两种制度融合寻找上位理论赋予其正当性成为解决实践乱象的破局之法。如前所述，从现有法律内部为消费民事公益诉讼惩罚性赔偿寻求正当性基础依然成为死路，这种将视角局限于微观视角的方法并不可取。在打通消费民事公益诉讼制度与惩罚性赔偿制度融合的内在逻辑后，我们需要从宏观理念上将两者进行结合，重新构建两种制度融合的正当性基础。
我国在进行经济体制转型后，经济得到飞速发展，在市场进行资源调节的同时，收入差距、环境污染、消费者权益等问题导致市场失灵，且依靠市场自身并不能在内部将其进行解决。此时，政府需要进行介入，这也就成为经济学领域最大的问题：经济的选择——政府还是市场。自党的十八届三中全会提出发展混合所有制经济以来，中央和地方掀起了公私合作浪潮，两者的互动模式打破了长期以来非此即彼的讨论。公私合作模式从宏观协调了政府与市场的关系，其背后所蕴含的基础理论同样可以借鉴到消费民事公益诉讼领域。经济领域存在政府直接干预与市场调节两种资源配置方法，市场中的“经济人”以追求个人利益为第一目标，市场存在于人类整体社会，市场中的“经纪人”在追求个人利益时极易对社会产生影响，这种社会影响一旦能够通过价金的方式展现，就产生了所谓的“外部效应”。即使在完全竞争的市场经济中价格也不会等于社会边际成本，市场机制也不能达到对社会资源的有效配置，此时为了尽可能地控制市场的外部化效应，就需要政府运用强制手段，将市场外部化效应内部化，减少不经济行为的出现。但政府管控又会出现国家管制经济的权力偏离社会公共利益，成为权力行使者寻租、设租的筹码，反过来产生了市场干预政府的需求。在市场失灵与政府失灵的双重问题暴露之后，人们开始认识到单纯地强调私人利益或国家利益都无法解决社会整体资源的配置问题。因此，在市场失灵时进行政府干预，同时将市场机制引入政府干预过程，弥补二者缺陷，形成良性互动。此时，整合个体利益与国家利益矛盾使之趋向于社会整体的经济效益，就成为政府与市场和谐互动关系的内在逻辑需要。从法律诉求的角度考虑，超越传统的法律部门，以公私合作的视角提出的全新法律诉求。从利益保护层面来考虑，公私合作所保护的利益与公益诉讼所保护的社会整体利益不谋而合。但带入消费民事公益诉讼的具体制度中进行分析，公私合作的色彩并不强烈，更不用提及公私合作如何赋予消费民事公益诉讼惩罚性赔偿正当性基础。这时候需要在市场机制引入政府干预的过程中将政府职能社会化，借助第二次“社会契约”理论，政府将手中的部分权力让渡给社会团体，个人也将手中的部分权利交由社会团体行使，形成“政府—社会中间层主体—市场”之间的和谐互动，是一种动态的平衡。此时将目光着眼于消费民事公益诉讼主体中的消费者协会，消费者协会属于典型的社会中间层主体。因此，想要利用公私合作原理为消费民事公益诉讼惩罚性赔偿寻找正当性基础，关键在于消费者协会这一社会中间层主体。
根据我国法律规定，可以提起消费民事公益诉讼的主体为消费者协会与检察机关。而在实践中，提出惩罚性赔偿的原告多为检察机关，消费者协会较少。从民事诉讼法第58条的规定上来看，立法原意是想让检察机关作为支持起诉人担任辅助角色，但实践中，消协组织的能力缺失催生了检察机关的强势介入，我国消费民事公益诉讼走上了检察主导的“国家化”路径，按照立法原意，消费民事公益诉讼的主流模式应当是“消协起诉＋检察机关支持起诉”，但实践中却发生了原告模式的转换。这种原告模式的转换导致惩罚性赔偿金的管理同样出现异化，通过消费民事公益诉讼产生的惩罚性赔偿金大部分并未用作公益，实践中采用上缴国库的做法导致政府失灵现象出现。消费者协会较少提起民事公益诉讼是由于外部原因与内部原因双重导致。从违法经营者的规模来看，大型企业很少会成为消费民事公益诉讼的被告，由消协起诉大型企业，不但双方有实力悬殊的考量，而且裁判结果还伴随着地方经济发展的政策考量，在这种情况下，消费者协会提起消费民事公益诉讼的原始动力更加不足，这是消费者协会面临的外部因素。从内部因素进行考虑，消费者协会面临的最主要问题便是诉讼成本过高，诉讼成本主要由诉讼费用与其他费用组成。诉讼费用是当事人进行诉讼活动必须依法向法院交纳的费用，其设置目的一方面在于弥补司法公共资源的支出，另一方面也可以防止当事人滥用诉权。而我国有学者提出了诉讼费用负担规则适用于消费民事公益诉讼的局限性，认为消费者协会为了维护公共利益启动司法服务，但消耗的司法公共资源确实用于维护社会公共利益，因此，消费者协会提起民事公益诉讼不能类比私益诉讼中私人维护个人利益消耗司法资源而承担诉讼费用，提出了诉讼费用实行“被告+国家”的负担规则。其他费用主要是指消费者协会在处理消费民事公益诉讼问题时需要形成被告的行为具有“损害社会公共利益”的初步证据，由此产生的鉴定费、试验费、公证费等一系列费用。其次，消费者协会因自身性质，导致其缺乏与公益诉讼匹配的专业能力。当前，各级消费者协会普遍办案能力薄弱，未设立专门机构，专业人才配备不足，导致其取证能力、庭审能力欠缺，在这种情况下，消费者协会一般会寻求律师或检察机关的帮助，但在实践中检察机关一般直接担任主体提起诉讼，很少有检察机关担任支持起诉的角色，而聘请律师又会因为资金问题产生犹豫，虽然根据现有法律规定，消费者协会有权向被告主张合理的调查取证费用、律师费用，但考虑到胜诉概率与诉讼周期较长的缘故，消费者协会一般不会提起诉讼。基于上述同样的指导理念，学者同样提出了在建立公益基金后，可以实行其他费用由“被告+社会”承担的负担规则。由于实践中几乎已经形成由检察机关主导的消费民事公益诉讼原告体系，在现有原告资格体系中第一顺位的消费者协会在一定程度上被“架空”。这不仅导致了现有法律体系中关于消费者协会的规定成为僵尸条款，也会使得检察机关支持起诉职能的失灵。同时，原本法律想要建立的起诉顺位框架被打破后，与之而来的就是惩罚性赔偿金的管理问题，这也是诸多学者认为惩罚性赔偿与民事公益诉讼不适配的主要原因之一。实践中大部分惩罚性赔偿金采取上缴国库的做法，该做法受到了学界一致的诟病，因此如今的判决中鲜有出现上缴国库的做法，取而代之的是将惩罚性赔偿金交至法院或检察机关，但最终惩罚性赔偿金交至司法机关后的后续用途在裁判文书中并未提及，也鲜有司法机关将其后续用途进行公示，惩罚性赔偿金上缴国库的做法在一定程度上属于政府管控的失灵。2021年3月，最高人民法院、最高人民检察院、中国消费者协会等部门召开了探索食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会，并形成会议纪要。会议指出，惩罚性赔偿做出后，惩罚性赔偿金的管理使用应坚持用之于公益的原则，各地可以探索把惩罚性赔偿金纳入专门公益基金账户统一管理。现阶段，惩罚性赔偿已经能够在消费民事公益诉讼中提出并得到支持，这意味着政府已经开始着手于干预市场秩序。其手段虽与传统的公法私法二元体系不同，但由于“消协起诉＋检察机关支持起诉”的起诉顺位尚未建立、惩罚性赔偿金的管理程序混乱等问题尚未解决，很容易出现政府过度干预市场，出现政府失灵的情况。为消费民事公益诉讼惩罚性赔偿制度寻求正当性基础应当从宏观视角进行切入，以公私合作的视角对其进行制度解析。公私合作理念所追寻的社会公共利益与民事公益诉讼在目的上是契合的，而消费民事公益诉讼与惩罚性赔偿想要借助公私合作理念进行融合，必须在市场机制引入政府调控一环中实现政府职能社会化，而这一过程需要消费者协会这一社会中间主体发挥纽带作用。而消费者协会作为消费民事公益诉讼的起诉主体之一，在当前环境中面临着起诉难、惩罚性赔偿金管理难等问题。因此，消费民事公益诉讼惩罚性赔偿想要获得正当性基础，应当在后续诉讼中应当以公私合作的理念进行指导，完成消费者协会的角色定位同时将惩罚性赔偿金用于公益，实现“政府—社会中间层主体—市场”的循环互动。往期精彩回顾
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