值教师法修订之际，完善教师实施教育惩戒的上位法规定，有助于教育惩戒法律制度的统一性与协调性。在受教育权属于社会权的学理语境下，教师实施教育惩戒应被界定为教师因承担国家教育义务而享有的社会公权力。教师教育惩戒可以参照“公务行为”展开权义关系构造，以“职权条款+义务条款”的双重规范，保障教师依法实施教育惩戒权、监督教师正确履行教育惩戒义务。教师法应分别完善教师指导评价权利条款、尊重学生人格义务条款以及违法责任条款，完成教师教育惩戒的权利概括、义务明确与责任界定。教师法对教育惩戒的规范表达，可以确定教师教育惩戒的构成要素，有效指导教育惩戒的地方立法。2020年12月公布的《中小学教育惩戒规则（试行）》（以下简称《惩戒规则》）第2条使用“教育行为”这一概念回避了对“教育惩戒权”的正面认可。2021年11月公布的教师法修订草案（征求意见稿）（以下简称《修订意见稿》）将“对学生进行批评及教育惩戒”列为第九条教师基本权利条款第（三）项，确立了教师教育惩戒的权利属性；将“依法依规履行公共教育服务职责，公正评价、平等对待、科学管理学生”列为第10条教师基本义务条款第6项，侧面明确了教育惩戒是教师的法定义务。然而，在《修订意见稿》第13条将公办中小学教师规定为国家公职人员的基础上，实施教育惩戒也可被视为公办中小学教师行使国家教育权的方式之一，是其享有的权力？《修订意见稿》的上述规定，似乎让本就饱受争议的教师教育惩戒法律属性更加混乱。与此同时，对于教育惩戒是否应当进入教师法条款，学界也存在不同声音。有学者主张，教育惩戒作为教师行使教育教学权和指导评价权的“必要而合适的手段”，可以通过法律解释予以肯定，并接受比例原则的检视，而不需要进入教师法。我们认为，在教师法修订工作业已启动的背景下，通过对个别条款的完善，实现教育法律体系的统一性与协调性，是修法工作的重要内容及目的。但在这一立场之上，教师法究竟如何吸纳教育惩戒，《修订意见稿》的教育惩戒规定是否需要改进，仍然需要从明确教师教育惩戒的属性出发。研究对象上，学界通说认为高校教育惩戒不包含教师对学生的批评教育，教师对学生施加的批评教育等行为具有明显的任意性、私人性特质，不符合高校教育惩戒应具有的程序性与要式性。据此，本文立足教师法的修订背景，基于中小学教师教育惩戒的理论定位与实践需求，对其法律属性及权义构造进行深入讨论，以期给出教师法中教师教育惩戒的立法表达方案，推动教师教育惩戒的科学适用。教师教育惩戒是否需要入法，应基于该行为的法律属性回答。只有教师教育惩戒的法律属性清晰，教师法才能选择恰当的立法条款增加教育惩戒的内容，理论及实务者才能正确理解教育惩戒的立法追求。
教师教育惩戒的法律属性存在“权利说”“权力说”以及“双重说”等观点，其中，“双重说”强调教育惩戒本身兼具公权力和职业权利属性，以期化解“权利说”或“权力说”存在的逻辑瑕疵。《修订意见稿》确立公办中小学教师的国家公职人员身份后，公办中小学教师代表国家行使公权力具备了法定身份依据，教育惩戒的职业权利性质可被覆盖，进一步得出，公办中小学教师实施教育惩戒为行使公权力，而民办中小学教师实施教育惩戒则属于教师的职业性权利。教师教育惩戒在目的、主体、对象、方式等内容一致的前提下，仅因教师所属学校的举办主体（国家或是私人）不同，走向两个完全不同的规制路径，难以得到既有法律规范体系的支撑。根据民办学校促进法第5条和第28条的规定，民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位，国家保障民办学校教职工和受教育者的合法权益。结合《民办教育促进法实施条例》第7条和第34条的规定，除实施义务教育的公办学校，其他公办学校可以举办或者参与举办非营利性民办学校，公办学校教师经所在学校同意也可以在民办学校兼职；该条例第37条第1款也明确教育行政部门应当建立民办中小学专任教师合同、档案等方面制度，与公办中小学聘任的教师平等对待，统筹规划、统一管理。此外，现实中诸多公办学校的教师未纳入国家事业单位人员编制，私立学校同样有公办学校教师任教，地方政府也出台相应政策，“鼓励教师在公办学校和民办学校间相互有序流动”。概言之，教师基于该职业享有的权益内容及其规范路径，不宜因所属学校的性质产生差异，教师教育惩戒的法律属性应保持一致性，这也符合教师法第7条规定的教师权利行使主体与《惩戒规则》第2条规定的教育惩戒权行使主体的同一性要求。
明确公办学校与民办学校的教师所行使的教育惩戒应具有相同的法律属性这一前提下，既有学说仍存在各自的论证缺陷，传统的权力观或权利观已难以应对教育惩戒的实践样态。在“多元化社会治理格局”的提出与构建中，学者开始关注到国家权力的社会化，并基于哈贝马斯的“沟通权力”提出“社会权力”的概念。在此基础上，公法学者进一步提出“社会公权力”的概念，认为“社会公权力是国家之外的社会组织以‘准公共产品’供给为目的，以社会利益实现为宗旨，对组织成员所产生的影响力与支配力”。也有学者从基本权利对国家以外的第三人实质上享有的直接效力出发，更进一步提出基本权利客观价值可延伸至社会公权力领域。教师教育惩戒与社会公权力观存在密切的内在逻辑关联。学界有关性质之争的背后蕴藏着足以厘清教师教育惩戒法律性质的两大共识：其一，教育惩戒是基于教师特定的职业身份而获得的；其二，适度合理的惩戒是维护正常教育教学秩序的必要手段、是教育活动的内在要求，教育惩戒的根本目的是保障学生受教育权充分实现。相比于学生，教师基于“教育者”身份在教育活动中享有知识、阅历、专业、组织等方面的资源优势，并对受教育者形成事实上的支配力。其次，受教育权作为以国家给付义务为主要特征的社会权，同样应首先利用自由权的特性尝试依自己能力创造幸福，惟在自身无力达到社会权之追求时，国家方可予以积极之援助。教育惩戒的不当实施引发了教师权利与学生权利之间的失衡，迫使国家进行立法出面干预，以保障学生受教育权的充分实现。最后，教育一方面由诸多受教育者共同享受，难以分割为以单价论的单个物品，另一方面受教育者个人是接受教育的直接受益者，因此，教育是典型的“准公共产品”。即使现代学校存在公办学校、非营利性民办学校、营利性民办学校之分，三者提供教育服务、培育学生的行为本身也都属于向社会提供“准公共产品”。学校是提供“教育”这一“准公共产品”的职能组织，教师是学校中具体落实“教育”这一国家义务的职能团体，这一组织关系亦贴合“社会公权力”的主体结构。基于上述特征，教师实施教育惩戒应被界定为教师因承担国家教育义务而享有的社会公权力。正如《修订意见稿》第10条所强调的，教师应“依法依规履行公共教育服务职责，公正评价、平等对待、科学管理学生”。教师教育惩戒属于社会公权力，既遵循了各说坚持的共识，解决了“权力说”与“权利说”均存在的学理论证漏洞，也符合既有立法价值取向。需要说明的是，教师行使教育惩戒这一社会公权力，仅在教育领域对学生享有必要且有限的支配权，在国家公权力面前，教师与学生同属于弱势私主体。
随着万物互联时代的到来，私主体在社会公共领域对不特定对象形成事实上的支配力而行使社会公权力频繁出现在网络空间，如网络运营者、网络服务提供者、个人信息处理者等主体。对此，网络安全法、数据安全法与个人信息保护法作为我国网络、数据与信息安全领域的三大基本法律，均采取了同一进路来规制相关主体的社会公权力行使。网络安全法在第9条、第10条侧面认可了网络运营者、网络服务提供者有权建设、运营网络或者通过网络提供服务，紧接着在第9条、第10条、第21条、第22条、第25条、第28条、第34条等条款着重强调了网络运营者、网络服务提供者在网络安全保护、防范网络犯罪、维护数据安全、协助网络治理等方面的义务，并在第六章全面规定了上述义务主体在不当履行相关义务应承担的法律责任。类似的规制进路同样体现在数据安全法第四章（数据安全保护义务）与第六章（法律责任）、个人信息保护法第五章（个人信息处理者的义务）与第七章（法律责任）的相关条款。上述立法均先确认已经存在并广泛行使的社会公权力行为，接着采用“义务优于权利”的立法模式来规制相关主体行使社会公权力的行为，通过明确系列义务、划定严格的法律责任督促相关主体对社会公权力的合法、合理行使。换言之，“义务优于权利”与严格法律责任的条款结合正是社会公权力的既有立法规范模式。尽管法规范对社会公权力的规制进路已趋于一致，但该进路的理论支撑以及能否适用于教师教育惩戒，需要展开系统论证。社会公权力与国家公权力同属于公权力体系，在规范构造上必然存在共通之处。下文基于教师教育惩戒的自身特点，尝试从相对成熟的国家公权力理论体系中找寻合适的参照对象，完善教师教育惩戒规范构造的理论解释，以具体讨论教师法有关教育惩戒的条款修订。
一是实施主体的特定性。《惩戒规则》第2条将教师教育惩戒的实施主体限制为“普通中小学校、中等职业学校的教师”。普通中小学校、中等职业学校都是国民教育体系和社会主义教育事业的重要组成部分，换言之，普通中小学校、中等职业学校都是国家为了实现教育事业、落实国家教育义务、提供教育这一“准公共产品”设立的法律主体。自然人成为教师法认可的“教师”，需要同时满足以下三个条件：一是通过国家教师资格考试；二是受聘于各级各类学校与其他教育机构；三是专门从事教育教学工作。根据《惩戒规则》第2条的规定，教师能够实施教育惩戒，核心前提是条件二，即受聘于普通中小学校或中等职业学校。换言之，公民依法定程序经法定方式成为教师后，必须与上述学校形成聘用关系，方能实施教育惩戒。学校应承担的国家教育义务正是基于这种聘用关系延续到了教师群体，使得教师具有了不同于普通公民的特殊权利，同时也要承担特殊的义务。二是实施目的的公益性。中小学包含义务教育和高中教育以及相对应的中等职业教育和特殊教育。我国一年级入校学生一般是6周岁，按此推断，中小学阶段的学生普遍为未成年人，相应的价值认知和规则认知能力处于关键塑造阶段。日常校园生活中，学生做出的不合班规校纪的行为，需要学校和老师及时、正确使用适当的惩戒方式对其进行批评教育。正如教育学学者所主张的：“合理的惩罚制度不仅是合法的，而且是必要的。这种合理的惩罚制度有助于形成学生的坚强性格，能培养学生的责任感，能锻炼学生的意志和人的尊严感，能培养学生抵抗引诱和战胜引诱的能力。”《惩戒规则》第3条也明确规定，教育惩戒旨在培养学生规则意识、责任意识，促使学生在知识储备和行为规范等方面实现综合发展。教育惩戒能够塑造中小学生的规则意识，引导学生健康成长。规则是法治社会建设的基石，因此，教师教育惩戒的正确实施对于建设和谐社会与法治社会发挥着根源性的作用，这些都显示出教师教育惩戒实施目的的公益性。三是实施行为的职务性。教师教育惩戒的实施目的表明教师实施教育惩戒是教师职业内容的必要组成部分，即教育惩戒是教师职业事务（简称“职务”）的一部分。这里也存在一个疑虑，即“职务”能否适用于教师群体？《现代汉语词典》将“职务”定义为“职位规定应该承担的工作”。由此可见，“职务”一词本身是中性的，国家公职属于职务，民营企业中的经营管理人员、负责看管仓库的人员也承担着一定的职务。法律意义上，可将“职务”进一步区分为“公共职务”与“私人职务”。通说的“公务”一词即指代“公共职务”，一般指关系到多数人或者不特定人的利益的事务。公务是由国家机关、其他法定的公共机构或者公共团体组织安排的事务，并非必然指向国家权力关系中的事务。因此，“公共职务”可再类型化为“国家公共职务”和“社会公共职务”。教师教育惩戒可表征为教师为履行“社会公共职务”实施的教育行为。
结合《惩戒规则》和《修订意见稿》的要求，教育惩戒要求教师“在应为之时必须为”，带有明显的“职权”特征。因此，教师教育惩戒的入法不仅补全合法性基础，还要为中小学教师群体确立一种法定“职权”及相应职责。同时，教师教育惩戒的落实高度依赖于学校的组织管理。然而，教师既不满足行政授权的被授权主体条件，亦不具有适用民商事代表（理）理论的身份基础。结合主体特定性、目的公益性，行为具有职务性以及权力的公共性等特征，教师教育惩戒作为教师依托法定教育组织、以私主体身份实施教育公共事务的权力性行为，与国家公权力主体的“公务行为”应具有高度相似的权义关系。这一结论的考量主要从三方面进行：一是教师可视为社会公务人员。既有规范体系上，“公务”以及“公务人员”通常是在公务员法意义上使用。比如，公务员法第10条规定：“公务员依法履行职责的行为，受法律保护。”治安管理处罚法第50条规定的行政处罚或行政拘留的适用情形中，包括阻碍国家机关工作人员、人民警察依法执行职务的行为；刑法第277条将以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、各级人民代表大会代表、突发事件中的红十字会工作人员、国家安全机关、公安机关、人民警察等依法执行职务的行为，定性为“妨害公务罪”。可以看出，立法上对于“公务”一词的适用局限在“国家公务”的范畴。但“公务”一词本身仅限定了事务的公共性和利益相关者的多数或不特定，根据该事务的落实者为法定或依法授权的国家主体还是社会主体，可分为“国家公务”和“社会公务”。在教育属于典型的“准公共产品”、学校是法定的教育组织这一基础上，教育事业能够在国家和社会两个层面形成“公务”领域，教师相应属于“社会公务人员”。二是教育惩戒是教师在所承担的公共职权范畴内的职务行为。根据教师法第3条，教师是履行教育教学职责的专业人员，其教育职权的范围以“教育教学工作”涵盖足矣。教育惩戒的实施原理是：教师通过专业判断、依法依规实施合理的教育惩戒措施，来引导存在不良行为的受教育者能够及时认识到自身错误，改正不良行为，形成良好的规则意识。因此，实施教育惩戒是教师的教育工作内容，即教师在教育教学职责范畴行使的职务行为。事实上，这一问题在论述教师教育惩戒的内在特征时，就已充分阐述。三是教师实施教育惩戒有相应的责任担保。教师法第37条规定教师存在体罚或侮辱学生行为时，应受行政处分或解聘，情节严重依法追究刑事责任。《惩戒规则》第15条第2款、第16条第2款分别明确了学校和教育行政部门对教师实施教育惩戒引发纠纷时的处理程序及责任追究。《修订意见稿》第48条还增加了教师违反法定义务的责任条款。因此，既有规范已为教师实施教育惩戒设置了必要的法律责任。综上，教育惩戒是教师行使教育公共职务的表现形式之一，教师教育惩戒的规范构造可以参照“公务行为”进行。以“公务行为”为权义关系构造的参照对象，教师教育惩戒可以“职权条款+义务条款”相结合的方式实现制度建构与立法表达。其中，职权条款用以明确“教师有权实施教育惩戒”，落实教育惩戒的合法性依据；义务条款用以规范教师行使教育惩戒，落实教育惩戒的合理性要求，包括“当为应为”和“合理行使”两部分内容。教育惩戒在教育实践中的必要性与争议性促使了《惩戒规则》的出台，作为《惩戒规则》的上位法和直接依据，值教师法修法之际，相应条款的完善可以实现基本法律层面对教师实施教育惩戒的正面确认与宏观指导，为后续教育惩戒的完善提供法律依据。
以“公务行为”为权义关系构造的参照对象，教师教育惩戒需要利用“职权条款+义务条款”的双条款进行规定。教师法对教师“教育教学权”和“指导评价权”同样采用了“权利条款+义务条款”的方式进行规定（见表1）。因此，教育惩戒可以分别嵌入教师的权利条款和义务条款，与教育教学权和指导评价权采取相并列的规范方式。这一主张与《修订意见稿》的大方向保持了一致。即便教育教学权与指导评价权为教育惩戒入法提供了较好的规范文本逻辑，教育惩戒也不能简单的模仿两者，相应增加教师法的教师权利、义务条款。根据教师法第7条第3项和第8条第4、5项的规定，教师对学生的指导评价权包括学习指导权与品行指导权，其中品行指导权包括教师评定学生品行的权利，关心爱护学生、尊重学生人格以及制止、批评与抵制学生不当行为的义务。前文论证了教育惩戒的设立目的在于纠正学生的不当言行，培养学生规则意识、责任意识，与教师指导评价权的内容具有极高的重合。立法应追求内容精要和表达准确，前者要求教育惩戒的入法应尽量以现有条款为基础，与教师法其他条款形成体系化；后者要求条款的修订应整合《惩戒规则》及其他下位法对教育惩戒的核心规范需求，以使教师法补足《惩戒规则》的上位法依据，指导教育惩戒后续相关立法。基于品行指导权与教育惩戒内涵的高度重合性，从立法精炼性角度，教育惩戒的立法路径应以完善教师指导评价权条款为最佳路径；从立法准确性角度，教育惩戒的立法内容应从核心定义、基本原则、禁止行为三项因素（见表2）对相应条款进行完善。由此，在具体条款表达上，本文不认同《修订意见稿》的既有设计，原因在于：一是既有权利条款以“对学生进行表扬、奖励、批评以及教育惩戒”落地教师教育惩戒，既未论证表扬、奖励入法的必要性，还模糊了批评与教育惩戒的关系；二是将“依法依规履行公共教育服务职责，公正评价、平等对待、科学管理学生”作为规范教育惩戒的义务条款，针对性不足，并且与义务条款第4项内容存在解释适用的重复可能；三是法律责任条款中缺少对不当实施教育惩戒的明确追责规定。将教师法既有权利义务条款增加教师教育惩戒的规范要素，并与教师指导评价权相结合，得到如表3的结果。通过修订教师法第7条、第8条、第37条的相关内容，可以在修订后的教师法中构建较为清晰的教育惩戒权义关系。教育惩戒的立法表达包括确权、限权、责任承担三部分内容：“确权”基于丰富教师指导评价权条款（第7条），“限权”包括明确教师实施教育惩戒的义务性和教育惩戒的实施原则（第8条），“责任承担”则在于完善教育惩戒责任承担的情形和具体形式（第37条）。
教育惩戒进入教师法条文体系，是教师基本法对教育惩戒的直接认可，这一变化对完善教育惩戒法律规范体系具有根本的推动作用，尤其可以有效治理教师教育惩戒的地方立法体系。现阶段规定了教育惩戒的地方性法规仍然属于少数，在这些规定了教育惩戒的地方性法规条款中，按照规定粗细，可以分为“确权谨慎型”“确权合理型”与“确权模糊型”三类。“确权谨慎型”表现为条款对教育惩戒设置了诸多限制，如《湖北省学校安全条例》第38条第3款仅规定了“学校对实施欺凌和暴力的学生可以实施批评教育或纪律处分”，对教育惩戒的实施主体、适用情形与适用措施均进行了严格的限定；《贵州省义务教育条例》第40条规定了学校对违反管理制度的学生应当予以批评教育，限制了实施主体与适用措施；《河北省学校安全条例》第40条第3款将“必要的惩戒措施”实施主体限定为“学校”；《青海省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》第15条肯定了学校与教师均可以实施惩戒措施，但将适用措施限定为“批评教育”；类似规定还有《安徽省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》第11条第1款、《江西省义务教育条例》第26条等。“确权合理型”表现为法规明确学校与教师对违规违纪学生均可以实施教育惩戒措施，并简明扼要指出相应的实施规则，如《广东省学校安全条例》分别在第56条和第57条中规定了学校实施教育惩戒与教师实施教育惩戒的情形；《大通回族土族自治县义务教育条例》第20条同样也明确“学校、教师应当依法依规实施教育惩戒”。“确权混乱型”表现为法规对教育惩戒的错误界定，或者仅概括性确立学校或教师对学生品行培养的义务。前者如《甘肃省中小学校安全条例》第32条第2款规定的“学校和教职工都可以实施教育惩戒”，后者如《湖南省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》第42条和《山西省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》（2020年修正）第47条，分别规定“学校应当以学生日常行为规范教育为基础，注重学生品行培养，……促使学生养成良好的思想品德和行为习惯，形成健康的人格。”《江西省义务教育条例》第31条则规定教师对品行有缺点的学生有“针对性帮助、关爱”的义务。在目前的法律、行政法规及部门规章中，《惩戒规则》之外，只有《未成年人学校保护规定》明确提到“学校应当对实施或者参与欺凌行为的学生作出教育惩戒”，且两者均属于部门规章。当地方性法规尝试细化教育惩戒规则时，就会因上位法依据不足，形成省市之间规定差异大、不当扩大或限缩教育惩戒的现象，上述梳理很好地证实了这一结论。因此，在没有上位法依据时，规定教师可以实施“批评教育”或者“帮助、关爱品行有缺点的学生”是地方性法规能采取的有限的教师教育惩戒规范路径。修订教师法明确认可教师实施教育惩戒，可以有效解决上述乱象，一方面使得“确权合理型”条款成为示范性地方立法，为地方具体落实教育惩戒规则提供实质依据；另一方面明确教师教育惩戒的构成要素，避免出现“教职工可以实施教育惩戒”这类随意扩大教育惩戒实施主体的地方立法。通过上述两方面的努力，教师教育惩戒的地方实践才能在体系化、规范化文本的科学指导下，走向《惩戒规则》建构的理想前景。往期精彩回顾
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