“高质效办理不起诉案件”理论与实践实务交流会综述

上海市人民检察院第一分院牵头带领8家基层院开展“完善不起诉高质效办案标准”的创新项目。目前已初步完成本市检察机关办理不起诉案件质量标准的草案和本市检察机关不起诉案件的调研报告两项成果。主要做法有以下几点：一是全面调研不起诉案件的办案质效。本市刑事案件不起诉人数整体呈上升趋势，数量对比以往大幅增长。从罪名上看不起诉案件相对集中于常见多发性犯罪和阶段性大幅增长的相关犯罪，其中以相对不起诉居多，罪名以危驾、盗窃、帮信、故意伤害和寻衅滋事为主。二是统筹体系化的标准构建，确保制度内涵紧跟当前的刑事政策要点。通过对全市范围内不起诉案件展开调研，从犯罪事实、情节、目的、动机、悔过态度等维度，量化细化不起诉标准，并制定了不起诉适用的正面负面清单，推动本市不起诉案件办案质效的提升。三是强化高质效办案导向，做好前中后端工作要点的全流程精细化指引。前端量化细化不起诉办案标准，使其更具有操作性；中端做好听取意见、释法说理、听证实质化等工作，做好不起诉的风险评估，实现矛盾化解；后端注重反向审视，探索建立三级审查、动态监控的案件质量保障体系，以及反向衔接与跟踪回访结合的效果延伸体系，积极发挥法律监督职能，防止不刑不罚现象的出现。力求做到前端经得起法律检验，中端经得起社会检验，后端经得起历史检验。

法院判处定罪免刑的标准，以及如何认定“情节轻微”与“情节显著轻微”、如何判定社会危害性，关键在于如何判断行为情节的严重程度是否足以入罪，如果入罪是否可以免刑。第一点是把握大前提，明晰刑法条文规范的保护目的。刑法规范保护的目的法益，往往藏匿于法条的文字后面，难以一眼识别，要作立足于规范保护目的的实质解释，有助于厘定罪与非罪的界限。第二点是厘清小前提，提炼行为的实质危害性。通常来讲犯罪“情节显著轻微”是指涉案行为虽然符合个罪法条规定，但从社会一般人的视角来看，相关行为不存在立法者预设的威胁。犯罪“情节轻微”是指涉案行为符合规定的个罪法定条件，但从社会一般人的视角看，相关行为虽然具有立法者预设的威胁，但该类行为尚在公众可接受的程度。行为的社会危害性是决定刑罚裁量的基础，实质危害性的大小直接决定了行为是否构成犯罪，以及犯罪情节是否可以免除刑罚等。第三点是强调整体性，运用系统化的刑法思维作整体性的考量。主要把握行为人主观的人身危险性、政策性的因素，融合法理情进行相应的综合判断。

从两方面分享北京检察机关对优化不起诉工作的探索和实践。一是坚持党的领导，全面完整准确贯彻宽严相济刑事政策。制定类案不起诉的指引，包括常见罪名的相对不起诉标准；针对新罪及时出台办案指引；针对涉案人员较多的案件，做好分层次处理。相关类案处理意见及时向本级党委请示报告。二是放管结合，构建不起诉质效管理体系。一体落实“三个管理”的要求，不断完善相应制度的构建，如不起诉公开审查、公开宣告，不起诉的审查标准，起诉书和不起诉决定书的规范化意见，坚持不起诉的逐案评查、分级评查机制，通过机制的构建把控不起诉的质效。

两点建议：一是建立全国性常见犯罪的不起诉指导意见。目前部分省市已制定地方性指导意见，但全国还没有统一的指导意见。建议参考常见犯罪的量刑指导意见，制定常见罪名的不起诉指导意见，目前主要是相对不起诉。相对不起诉的裁量标准是具体化的，只有分类指导才有意义。实体的分类标准可以区分财产类和非财产类，财产类可以分地区设定，结合本地区的经济发展水平出细则，而非财产类的如危险驾驶，不应该因为地域经济发展水平而有所区别。不起诉的分类规范化是一个系统工程，可以从个别罪名开始，在部分地区先行试点，积累数据和实践经验后再全面推开，各地再结合自身情况出台细则。二是完善不起诉的程序审查机制。判断过程的充分性、严谨性可以一定程度解决结果的模糊性和随意性问题。建议修改刑事诉讼规则时可以调整相对不起诉仅由检察长决定的条款，修改为一般应当由检委会决定，从而为相对不起诉的裁量提供一个充分研究讨论的场合，进一步提升不起诉裁量的审慎性，从严把关不起诉标准，以公开促公正，通过更多程序性的把控提升办案质量。

对于相对不起诉是否仅适用于法定刑三年以下的轻罪的问题，学界普遍的观点认为，即使是重罪也可以适用相对不起诉，但是需要符合其他的一些条件。就适用的罪名来说，认为没有必要做特别的限制。对于“情节轻微”与“情节显著轻微”的判断标准如何把握的问题，一方面借助大数据、人工智能等技术手段对不起诉标准细化后明确列举，并与一般性的判断标准结合起来；另一方面，这其实是事实判断问题，判断的主体可以由不受办案思维干扰的跳脱案件之外的社会普通公众来行使。对于犯罪“情节轻微”是不需要判处刑罚还是免除刑罚的问题，学界目前没有标准、统一的答案，需要综合起来判断，不能将其进行割裂。另外，针对存疑不起诉，实践中不同案件的证据标准不同，证据证明力和证据标准体系在不同罪名之间存在差别，没有明确的证据标准。存疑不起诉案件的证据标准客观性、明确性有待加强提高。

为规范不起诉权的行使，松江区院构建了纵向制约与横向监督相结合的内部制约监督机制，旨在实现“高质效办好每一个不起诉案件”的价值追求。在纵向制约方面，通过四层机制强化案件办理的规范性与层级审查：一是制定规范办案标准。明确不起诉的实体和程序标准，要求检察官坚持证据裁判原则，杜绝滥用不起诉权。二是强化检察官联席会议制度。对拟不起诉的案件进行集体讨论，确保全程留痕。三是压实部门负责人审核职责。通过全面审查案件证据、法律适用及社会影响，严把审批质量关。四是明确检委会集体决策机制。规定不起诉案件须经检察长审批，重大案件提交检委会审议，确保决策公正规范。横向监督则通过多维度协作和落实“每案必检”，织密监督网络：一是建立跨部门专业合作机制，针对疑难复杂案件组织多部门“会诊”，凝聚集体智慧；二是全面落实“每案必检”制度，结合自查、部门检查与案管评查，覆盖所有不起诉类型和公开听证等关键环节；三是加强流程监控，动态监督不起诉案件的程序规范与文书质量；四是构建“大督察”协同体系，通过案管与督察部门联动，靶向整改程序不规范等问题。机制以制度明晰裁量边界，以层级审查压实责任，以横向协作强化监督，既保障检察官独立履职的专业性，又实现了对权力运行的闭环监管。不仅提升了司法公信力，也为社会治理现代化提供了检察智慧，契合新时代法治中国建设的核心要求。

近年来，在全市检察机关的支持和监督下，公安机关打击犯罪的效率和办案质量逐年增进，在移送审查起诉环节的办理上更加趋于规范。一是加强研究分析，健全制度规范。二是将不起诉标准通过大模型等技术手段融入到办案系统中，实时给予办案民警精准的提示，辅助民警更加高质效地办案。三是开展常态化培训，推动办案更加规范，引导一线办案人员准确把握相关的政策和法条精神，掌握规范办案的流程，同时市级层面也要加强检查督导，及时通报不规范的案例，以点及面提高移送审查起诉案件的质量。

主要对公开听证制度提三方面建议：一是以信息披露提升听证程序的效率，建议构建一个预听证的阅卷机制，让听证员或者人民监督员提前1至2个小时到达听证现场，提供场所或者通过网络进行阅卷，详细了解案件情况。二是提前告知当事人听证会程序，可以以不起诉听证告知书的方式，告知当事人需要回答的问题和需要准备的材料。三是构建完善律师参与不起诉听证制度，可参照认罪认罚值班律师制度，保障当事人在不起诉听证过程中的辩护权。

不起诉制度作为检察机关的终局性决策，重要性不同于起诉与审判，因其直接涉及多方利益冲突与价值权衡，对当事人、司法机关及社会矛盾化解影响深远。不起诉决定类型多样，需兼顾办案质量与行权积极性，同时面临与公安机关、法院的衔接问题，如反向衔接、裁量标准统一，体现了不起诉对司法政策导向的关键作用，但也反映出裁量权行使的复杂性。不起诉裁量需综合程序法、实体法及证据法标准，涉及事实认定、情节轻重，如“显著轻微”与“轻微”的区分、公共利益权衡及预防目的考量，德日“公共利益”条款等域外经验虽可参考，但我国司法精细化要求更高。政策等因素会进一步增加裁量的难度，需在宏观与微观层面动态平衡。我国不起诉监督机制具有特殊性，不同于域外依赖民主选举或者客观义务，我国通过层级审批、复议复核、检委会决策等精密制度实现制约。未来，不起诉监督机制需分类施策、因时调整，并厘清“监督”（如听证、评查）与“制约”（如复议、被害人申诉）的差异，构建更科学的权责体系，确保不起诉权既规范行使又保持活力。