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课题组｜检察公益诉讼审理程序立法问题探析

转自：上海市法学会 2025-03-07 07:47:06

当前检察公益诉讼审理程序未能完全反映维护公共利益的制度特征，在起诉条件、受案范围、管辖规则等方面都亟待完善。对于起诉条件，基于诉的利益，相关规范应根据不同领域的特点，依托数据、案例等统计支持，探索构建量化标准，从而避免恣意。且为强化诉前程序刚性，应将是否充分履行诉前程序作为进入诉讼程序的考量因素之一。在受案范围上，建议具体界定公共利益的范围以相应调整检察机关能够介入的案件范围。对于管辖，则以管辖层级相对应为原则，辅以公益诉讼管辖权下放制度。在庭审模式上，应吸收对抗制模式的有益经验，确保检察机关与私主体在诉讼中攻防平等。

一、检察公益诉讼审理程序专门立法的必要性
自2017年检察公益诉讼制度全面实施以来，其在办案规模、保护成效、社会效果等方面都取得了长足的发展。但当前涉及检察公益诉讼的各类条文散见于不同的规范之中，具体规则也较为粗疏。考察当前司法实践，无论是行政公益诉讼，还是民事公益诉讼，检察公益诉讼的模式构建均采用了在程序法中嵌入特别条款的模式，即“嵌入式立法模式”。而后，以民事诉讼法、行政诉讼法的特别条款为基础，英雄烈士保护法、未成年人保护法、个人信息保护法等单行法进一步探索拓宽了检察公益诉讼制度的具体适用领域。
尽管此种分散模式具有灵活便利的优势，但随着检察公益诉讼的快速发展，其复杂性与独特性开始呈现。作为指向宽泛的全方位创新，其程序设计、诉讼实施、体系衔接都不同于传统诉讼。但由于当前检察公益诉讼案件仍基本适用既有的民事、行政诉讼程序进行审理，难以反映公益诉讼维护公共利益的重要特征，使得检察公益诉讼存在起诉条件不明、受案范围不清、管辖规则模糊等现实局限，影响了检察公益诉讼工作质效，制约了检察公益诉讼制度良好发展。
过往公益诉讼制度取得的丰富成果证明了公益诉讼专门立法的可行性，根据当前公益诉讼制度的发展情况，应首先针对检察机关这一诉讼主体制定一部专门法。基于检察机关作为法律监督机关的定位，检察公益诉讼在功能属性、案件管辖、审理模式等方面呈现出不同特点，现有条文难以满足公益诉讼审理实践需求。针对当前规则供给不足等现实情况，有必要针对公益诉讼审理程序这一重点领域进行深入研究，为检察公益诉讼专门立法提供理论支撑。
二、检察公益诉讼审理程序的现存问题

（一）
检察公益诉讼起诉条件不明

对于行政公益诉讼案件，其是否提起诉讼多依照行政诉讼法第25条的规定。因该条对于起诉条件的规定较为明确，因此实践中对于起诉条件的适用疑难多集中于民事公益诉讼领域。
对于民事公益诉讼案件，对此类公益诉讼案件的起诉条件规制仍主要参照了民事诉讼法第122条等一般规定，在一定程度上缺乏针对性。尽管近年来公益诉讼的快速发展证实这一模式的实效是基本令人满意的，能够保证公益诉讼监督过程中绝大多数有必要进入司法裁判环节的案件都能分配到适当的司法资源，但在检察机关的办案过程中，仍然遇到了一些需要通过公益诉讼单独立法来进行调整的有关起诉条件的问题。课题组认为主要有以下两点较为突出：一是公益诉讼在立案时对诉的利益大小的必要性界定存在不确定的情形；二是我国现行法律对公益诉讼立案与诉前程序衔接的规范仍有较大提升空间。

（二）
检察公益诉讼受案范围不清

根据相关法律规定，检察机关可以在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及英雄烈士保护等领域开展公益诉讼。随着经济社会的快速发展、检察公益诉讼工作的深入推进，全社会公益保护需求越来越突出，党的十九届四中全会明确提出要“拓展公益诉讼案件范围”，《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》也明确指出，“检察机关遵循积极、稳妥、审慎的原则，可以围绕上海‘五个中心’建设和经济社会发展，依法探索开展城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和优秀历史建筑保护等领域的公益诉讼工作。”
随着检察机关公益诉讼业务的日趋成熟，公益诉讼涉及领域越来越多，已经形成“4+9+N”的格局，案件类型不断丰富拓展，呈现出多样化的特点。以上海市检察机关为例，据统计，2020年7月—2023年5月，上海市检察机关立案办理公益诉讼案件7380件，发出诉前检察建议和公告4084件，向法院提起诉讼400件，可谓成果丰硕。
不过，当前检察公益诉讼的受案范围仍未形成统一标准，尽管当前通过立法、司法解释、指导性案例等方式对于受案范围进行了有益探索，但拓展形式不一、具体边界不清等情况仍然存在，需进一步界定检察公益诉讼受案范围。

（三）
检察公益诉讼案件管辖规则模糊

1.集中管辖的适用不清




首先，“集中管辖”这一概念并不明确，但被任意运用。在民事公益诉讼中，与基层法院相比，初审案件由中级人民法院直接受理，即属于提级；也可以说是垂直的集中管辖，或者是在一个地区的水平上的集中管辖。但是，对于集中管辖在行政公益诉讼中的具体含义，却没有明确的界定。到现在为止，我国的民事诉讼法和行政诉讼法已经多次修订，但是其中都没有“集中管辖”这一提法。
其次，集中管辖的方式比较混乱。这既包括北京和上海的行政法院管辖、江苏的环境法院管辖、河南和湖南的铁路法庭，以及一些省的全省范围内的所有区域或部分区域的流域管辖。在实践中，管辖往往出现多种方式，不仅是法律职业共同体之外的普通人，哪怕实务中的法律工作者也难以完全把握各个地区的具体情况。
再次，最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高公益诉讼解释》）规定，一些案件的初审提级到中级人民法院，但在实际操作中，部分中级人民法院却将这一类型的案件直接委托给了基层法院，由此产生了法律规定的空转，案件在中级人民法院和基层法院之间来回往返。
最后，我国在行政诉讼管辖上的改革，既存在遵循提级管辖、交叉管辖和相对集中管辖原则的情形，同时也包括“多轮行政诉讼管辖权改革的副产物”——集中管辖、与行政区划分离的相对集中管辖、专门法院的排他管辖等。在探索不同管辖模式的过程中，存在着较一般行政诉讼更多的管辖难题。另外，上述管辖规则也有一个共同的问题，即缺乏足够的法律基础。
2.跨地域管辖的实践疑难




管辖制度的“乱”，还部分体现在突破了传统的地域管辖模式，使法院在受理案件时存在诸多不确定因素，而在此过程中，检察机关必须与管辖法院相对应，在一定程度上处于弱势地位，从而给其原本的组织体系和权力行使秩序带来了一定的实践疑难。
如同样是省级行政区域，北京市四中院集中管辖的公益诉讼案件只能由市检察院对应的分院提起诉讼，上海市三中院集中管辖的该类案件也只能由市检察院对应的分院提起诉讼。但是，两地实际发生的地区（县）检察院与其所在的中院虽在同一座城市，但也没有直接起诉的权力。这一模式强调的是要有相应的层级才能起诉，所以检察机关采取了提级起诉的方式，而区（县）检察院虽然有立案和调查取证的便利，但因为级别不同，没有权力起诉。
相对地，南京市中级人民法院借鉴江苏的经验，将管辖范围扩大到南京市以外的区域，而相关检察机关与南京市中级人民法院同等级别、同在一个城市，却没有管辖权。虽然南京市中级人民法院与泰州、南通、常州三个城市的检察院并不属于同一管辖范围，但这些院不但可以进行立案、调查、取证，而且可以在南京市中级人民法院进行跨地区诉讼。这一模式同时兼顾了案件发生地检察机关的立案、调查和起诉的方便性，将起诉权移交给了异地检察机关，而没有考虑到管辖法院所在地的检察机关的方便。
这两种模式暴露出的问题在于，北京和上海都是由同一城市的同级检察院向相应的法院提起诉讼，而江苏则是由同一省份的同一城市的检察院向相应的法院提起诉讼。此时便产生了一个问题，即在省级行政区之间，是否可以由检察院进行跨地区起诉。而且，如果是跨省管辖，那么一个省的各级检察院是否可以向其他省的各级法院提出起诉呢？
事实上，通常情况下民事公益诉讼，基本是由基层检察机关立案调查后，再在当地的基层法院提起公诉，也可以突破地域限制，在不同级别的法院提起公诉。但是，法院在不同地区实施各种提级管辖和集中管辖，而检察机关在这一点上与法院严格相对应，不可避免地会把立案、调查、起诉和审理分开，让有立案、调查、起诉便利的检察机关不能起诉，起诉的检察机关也没有立案和调查的便利，还需要对案件再行审查。而在行政检察领域，为突破地域保护主义等消极效应，各地探索开展的跨地域管辖情形颇为复杂，如何加强检察机关在起诉时与法院之间的协调配合，也存在较大的困扰与被动。
应当说，我国立法对各种特别管辖权的规定，是为了满足个案的特定需求，但是，在实际操作中，又以特别管辖权为基础，对其进行了全面的审理，这似乎违背了设立特别管辖权的立法本意。
3.协作协调与依法独立行使职权的合理调和




案件的立案、侦查、起诉等都要依赖配合，为优化协作协调效果，最高人民检察院已经着手开展这方面的工作。同时，许多地区也纷纷设立了不同地区（部门）的司法管辖权协调机制。检察机关在宪法中所确立的一个基本的司法原则是：检察机关必须依法独立地行使检察权，不得受到任何行政机关、社会组织或个人的干预。故关键在于，为了实现检法在层级和地域上的对应，在处理大量的案件时，需要在不同层级、不同地域的检察机关、国家机构或组织之间，进行复杂的合作和协调，并确保不受到行政机关、社会团体和个人的干预。

（四）
检察公益诉讼案件庭审模式受限

相较于行政公益诉讼，双方均为公权力机关的诉讼架构，检察民事公益诉讼因涉及私主体，而更易产生诉讼双方攻防失衡的问题，由此也对于检察民事公益诉讼案件的庭审模式构建提出了相应的要求。
在民事检察公益诉讼中，检察权的行使是一项民事公诉权能，它在外部具有鲜明的权力表象。在这种情况下，检察公益诉讼的启动与刑事程序的启动具有相似之处，它或多或少地具有国家公共权力对私人主体的不法行为进行强制性规制的色彩，这使得公权力很容易以公共利益的形式来约束私人权利。但是，相对于刑事诉讼中的公诉权而言，检察机关在法定的诉讼责任基础上，其诉讼资格实际上是来自国家或者是公共权力，这一权利在本质上是国家或者是社会大众所拥有的。同时，作为公诉权之源的法律监督，也不是直接构成检察机关公益诉讼的实体。所以，检察公益诉讼之于公诉，其首要目标不是为了实现“公”之义务，而是为了维护“公”，即国家利益与社会公益之对象。也就是说，检察公益诉讼之所以具有“公”的性质，是因为它以维护公益为宗旨，在此过程中不可避免地要运用公权力，其限制也不能超出其保护公共利益的基本任务。
从广义上讲，公益诉讼之“公益”相对于“私益”之区分，使得受规制主体（被告人）对于公共利益的制约程度有别于刑事案件。因而，作为民事公诉之一的检察公益诉讼，虽然从表面上看不能完全摆脱公权力的性质，但是其权利性质却是显而易见的。准确地说，这是一种很难从私法中挣脱出来的“桎梏”，至少从目前的司法实践来看，这还是一种借用民间纠纷解决机制的方式，这也是为什么检察机关的公益诉讼仍然属于民事诉讼的范畴。这是两者最根本的不同之处，也即两者都属于公诉权，但“公”却有其不同之处。从这一点上，可以从以下几个方面来理解：从检察机关本身公益权能的性质来看，这既是它的监督权力性质所决定的，也是促进公益诉讼发展、探索和建设中国特色国家治理体系和治理能力现代化的实践需要。而从审判结构的角度来看，尤其是对法官来说，检察权在经过加强后，以规则三角结构为主要特点的民事审判过程中，将会对法官对诉讼结构均衡状况的控制能力产生更大的考验。
法官居中裁判，当事人双方按照一定秩序进行攻防，这是一种较为理想的法庭诉讼状态。但是，在检察机关强有力的干预下，在目前的民事诉讼架构中，一方是公共权力行使者，另一方则是由私人主体为主的民事主体，法院在保持诉讼程序的基本结构均衡方面将承受一定的压力。在此情形下，如果继续推行“职权主义”，则可能破坏民事诉讼的平衡。因而，在我国民事检察公益诉讼案件审理中，作为权力源泉的国家权力性质，对民事检察公益诉讼权利产生了潜在的影响，且该影响难以彻底消除，如何调节双方的权力关系，构建“一元中立”的审判机构角色，是探讨我国民事检察公益诉讼庭审模式的重点。
三、检察公益诉讼审理程序立法完善进路

（一）
厘清检察公益诉讼案件起诉条件

首先，民事公益诉讼虽然与民事诉讼在诉讼主体、诉讼的利益实现等方面存在诸多相似之处，但公益诉讼的目的是保障特定或不特定多数人的公共利益，与民事诉讼中的代表人诉讼还是有着显著的差别。公益诉讼的诉的利益经常存在大小不确定的特点，比如在环境公益诉讼中，虽然有环保部门和相关学科的相关指标加以辅助判断，但仍然很难量化当事人污染环境的违法行为带来的危害结果，进而在判断是否达到立案标准时遇到困难。当然，环境公益诉讼还可以通过惩罚性赔偿的方式进行救济，但进入这一救济途径仍然绕不开估量危害结果这一前置环节。这一问题在其他类型的公益诉讼中也同样存在。简言之，就是如何在法律的层面上严谨地判断“公共利益之大小”，而不是单纯依靠法官的自由心证。
对于这一问题，一种可以进行讨论的思路是在立法时借鉴统计学和社会学的相关知识和规律，在立法时为提起公益诉讼的检察机关设计一种量化的、可统计的公共利益大小衡量体系，该体系有相应的数据和案例支持，能够从时间、空间等维度相对精确地对违法行为对公共利益的破坏是否达到公益诉讼立案标准作出相应的判断。如环境公益诉讼中的水污染问题，可以从影响的人数、污染的水域面积、水资源恢复的时间长短等方面按比例、按系数进行计算，从而对污染行为做出相对具体的判断，以避免在判断公益诉讼的立案条件时出现混乱。当然，这一体系的建立需要经过步骤严谨的论证，在总结实践经验的基础上不断完善。
其次，从公益诉讼的起诉条件与诉前程序的衔接上来看，应当认识到，私益诉讼与公益诉讼的主要差别之一就是公益诉讼的提起必须以穷尽一定的救济手段或是达到一定必要性标准为基础要件，否则会造成司法资源的浪费，进而引起社会公众的质疑，可能带来不必要的负面社会效应。因此，公益诉讼立法时应当考虑到这一问题，课题组建议将是否充分履行诉前程序作为立法时的考量因素。这里的“充分”既是形式上的也是实质上的，法律条文应当对检察机关在诉前程序中的履职尽责进行细化和确定化，从而保证法律程序的运转能够有章可循。

（二）
拓展检察公益诉讼案件受案范围

从宏观上说，扩大起诉范围是我国检察公益诉讼制度发展的必然趋势。这既是我国治理体系和治理能力现代化的要求，也是维护公众利益和以检察工作现代化服务中国式现代化的客观要求，是以人民为中心的发展思想重要表现。目前，我国检察公益诉讼的受案范围扩大具有主体多元化、扩展形式多样、扩展边界模糊等特点。在充分肯定扩大检察公益诉讼受案范围重要性的同时，也应对此予以适当限制，并在实体与程序两个层次上加以限定。在实体上，要对法定主体的扩张进行规制，对其范围进行合理的界定，并对两者之间的界限进行准确的划分。在程序上，应对其提起附带条件进行限定，并对其进行形式审查和实质审查。只有在实体层次和程序层次上对其进行适当的限定，才能防止对其受案范围的不正当扩张，使其制度功能得以最大程度地发挥。
在具体操作层面，检察公益诉讼受案范围的拓展既应符合法治要求的形式标准，也应满足“公共利益”的实质标准，尤其需要注意个人信息保护等存在大量第三方因反射利益而无法获得诉权的重点领域。对于“公共利益”的界定，“公共利益”包括除个人法益之外的国家利益和社会公共利益，其既可以是人的权益，也可以是不涉及特定个人的利益；同时，既包括公共利益遭受实际损害，也包括遭受损害的危险。在探索拓展公益诉讼案件受案范围时，可更多地关注人民群众反响强烈、损害较为严重的公共利益领域。

（三）
明确检察机关与案件管辖审判机关间的关系

针对前述三个层面的疑难，其本质在于检察机关提起公益诉讼的过程中应当解决三个问题：一是基层或下级检察机关是否能够纵向跨越行政区域，向上一级或更上一级检察机关的相应法院起诉？二是同一行政区域内的检察院是否可以在地域上进行横向交叉，并将其移送到其他地区的各级法院？三是在公益诉讼中，公诉方的地位与普通民事诉讼和行政诉讼中的原告到底有什么不同？如果这些问题都得到了解答，那么在公益诉讼过程中，检察机关与管辖审判机关之间的关系，就可以得到很好地解决，与之有关的一切程序问题，也都可以迎刃而解。
对于第一个问题和第二个问题，在公益诉讼立法时，应当基于检察一体化理论，在案件办理流程和案件管辖的顶层设计中着重考虑线索移送和监督系统与管辖问题的互动，结合“异地用检”等制度，引入联合办案组等形式，在不违背现行法律的前提下，对目前公益诉讼案件的管辖问题进行有效回应。对于第三个问题，公益诉讼中的公诉方不仅需要在公益诉讼全过程中对公益进行保护，还需要在这一过程中对相关的行政机关进行监督，这一点亟须在公益诉讼立法中得到体现。
而对于更为普遍的级别管辖问题，在一般情况下仍然应当以管辖层级相对应为原则，确保公益诉讼管辖与抗诉、执行等环节的衔接流畅。同时，构建公益诉讼管辖权下放制度，便于相关案件调查取证等，适应当前办案需要。

（四）
完善检察公益诉讼案件庭审模式

民事检察公益诉讼本身的特点要求保持司法机关的中立权威，使两种对立的力量处于均势状态，因此与职权主义相对应的对抗式庭审模式应运而生。从维护社会秩序和保护公众利益两个目标出发，世界各国的刑事审判模式都经历了从传统的以权力为中心的纠问型模式到以当事人为中心的诉讼模式转型。那么，在与公益诉讼相比“更像公诉”的刑事诉讼体系中盛行的庭审方式，是否也会对相对薄弱的民事检察公益诉讼制度起到积极作用呢？或者说，在民事公益诉讼中，原告方是否也有其适用的空间？
课题组认为，对抗式审判模式对于检察公益诉讼的建设存在促进作用，主要体现在以下三点：
第一，在立法尚未明确拓展受案范围的情况下，我国检察公益诉讼的受案范围较小。在民事公益诉讼中，因受到起诉范围和诉前程序的筛选，只有很少一部分案件进入裁判环节。与此同时，为加强对公益诉讼的审理，法院也出现了针对公益诉讼的“三合一”审理模式，即“三位一体”的公益诉讼模式。所以，在数量有限的情况下，采取对抗性的诉讼方式，将审理人员集中起来，具有一定的可行性。
第二，民事检察公益诉讼制度在一定程度上弥补了当事人诉讼成本高、诉讼迟延等缺陷。而在公益诉讼中，因受诉讼类型的限制，被告往往是在环境案件中的大公司或者是消保行业的制造商和销售商，因此，相对于以个人为主体的民事诉讼，其支付能力也具有一定的优势。并且，与普通的诉讼主体相比，检察机关作为国家机构，其权力更大，对诉讼拖延的容忍度也更高。所以，在检察公益诉讼制度中，当事人主义模式的弊端很容易被弥补。
第三，在此种诉讼结构中，当事人的主体地位受到了充分的重视，而作为国家公共利益的公权力机构与被诉私人权力机构的权力对比则更加和谐，特别是被诉人的诉讼主体地位得到了充分的体现。基于检察机关具有较强的诉讼权能，法官可以采取更加中立乃至被动的态度，而不同于职权主义构建下的“主动性”，这也是法官尊重和保障被诉人合法诉讼权利的制度依据。只有这样，才能使被起诉方更好地达到与检察机关对等的地位，进而提高当事人的诉讼参与度。基于这一点，公益诉讼的对抗性得以进一步深化，当事人之间的冲突也从目前的相对对立发展到了对诉讼和实体权利的全方位对峙。这样，就可以更好地挖掘出案件事实，使整个庭审的进程更加精细，使判决的结果更容易被当事人，乃至广大人民群众所理解和接受，有助于完善我国的公益诉讼制度。
结语
公益诉讼的审理程序问题，广义上囊括起诉、受理、庭审等不同环节。审理程序是公益诉讼制度的核心，而检察公益诉讼因检察机关的公权力，对于审理程序构建提出了更高的要求，这一点在民事检察公益诉讼领域尤为突出。当前民事诉讼法、行政诉讼法均采用设置特别条款的方式来调整检察公益诉讼程序，难以体现其本质属性。对此，需在立法上根据不同类型的检察公益诉讼，明确民事诉讼领域诉的利益的范围及行政诉讼领域行政机关依法履职的标准，并通过界定“公益诉讼”的范围相应调整检察机关能够介入的案件范围。为确保庭审实质化，针对庭审环节，为实现诉讼时的攻防平等，可引入对抗制的有益经验，提高当事人的诉讼参与度，从而使判决的结果更易接受，取得良好社会效果。

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