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前言
作为近现代城市规划思想的重要起源地和实践地，伦敦的城市发展与规划建设始终以其前沿的理念目标、创新的技术方法、全面的政策体系，引领世界范围内各大城市的空间战略持续演进。在当前全球气候变化、政治格局重构、社会经济系统不稳定的多重挑战下，伦敦作为编制区域性空间规划的先驱城市，依托以大伦敦规划为统领的城市战略政策体系，回归以“人”为核心的城市愿景，强调良性增长，突出空间政策的实用性和落地性，堪称当代超大城市空间战略的典范。
本研究报告作为《全球城市空间战略对标研究》系列报告的开篇之作，通过回顾伦敦城市发展与建设历程、厘清伦敦行政结构与规划体系的基本特征，尝试剖析伦敦城市空间战略的思想体系、底层逻辑与基础框架。据此，开展以大伦敦规划为核心的伦敦市长战略研究，系统分析当前伦敦空间战略的时代背景、愿景目标和总体模式，并聚焦经济、文化、住房、交通、气候变化5大专项政策体系，汲取可供客观借鉴的经验，为上海城市空间战略的谋划提供参考。
LONDON
四、城市发展的策略选择
4.迭代“人本位”战略，转向更加健康高效的绿色出行方式
伦敦共发布了3版交通战略，始终坚持“人本位”的可持续交通理念，并不断地深化迭代。3版交通战略在治理交通拥堵、提升出行品质和营造宜居环境等方面提出了诸多创新政策与措施，如“拥堵收费”“超低排放区收费”“自行车高速路”“健康街道”“可达性”政策工具等。为应对人口和交通需求的持续增长，打造街道有活力、交通有效率、空间有魅力的宜居城市，《伦敦交通战略2018》提出了“健康街道及健康人民”“提升公共交通体验”和“重塑新的职住场所”3大交通发展战略，以降低城市居民对私家车的依赖，引导交通模式向更加健康、更有效率的绿色出行方式转变。
（1）以“健康”为核心理念优化城市街道空间
街道构成了城市交通的基本骨架，也是市民生活、交流、休闲的公共空间。伦敦率先发布了健康街道宣言，提出了健康街道方法，构建了战略措施、规划设计和监测评估的完整闭环系统，以“健康”为核心理念，全面优化提升城市街道空间。健康街道方法关注人在街道上的感知体验，以定性定量相结合为原则，设计了10项评估指标，提供了《健康街道使用指南》《健康街道满意度调查》、健康街道交互式设计评分表等评估工具。依托大伦敦市政府的交通数据监测体系，由6家非政府组织组成第三方机构，发布健康街道年度排行榜，实现对各行政区健康街道的实施监督。
为引导健康的出行方式，实现“至2041年80%的城市出行由步行、自行车和公共交通承担”的目标，伦敦出台了《骑行行动计划》《步行行动计划》等行动计划，构建互联互通的步行、骑行网络，提升步行、骑行和公共交通系统连通度，打造一体化的绿色健康出行网络。与此同时，基于年度出行调查数据和交通模型技术，识别步行和骑行的关键潜力地区，精准鼓励小汽车出行方式向步行和骑行转移。
图 1 可转移的日均小汽车出行量和骑行战略网络
来源：《伦敦交通战略2018》
（2）以高效服务提升公共交通体验
伦敦公共交通网络是世界上最大的城市公共交通网络之一，预计至2041年公共交通出行量将超过1500万人次/日（现状约为900万人次/日）。为应对不断增长的出行需求，伦敦着力提高轨道交通的舒适性和可靠性，增强常规公交的可达性和吸引力，以提升公共交通的服务体验。
伦敦轨道交通由地铁、有轨电车、码头区轻轨、地上铁、国家铁路等系统组成。其中，国家铁路由英国交通部负责运营，铁路服务的可靠性和品质相对低于其他轨道交通方式。因此，依托铁路改革，伦敦交通局将通过整合交通系统、改造郊区铁路、提高发车频次、改善换乘等措施，提高铁路的可靠性和服务品质。
伦敦对轨道交通的依赖性很高，但是轨道交通拥挤问题严重，导致出行舒适性大大降低。为解决拥挤、应对预期的就业和人口增长，伦敦通过增设新线路、改造既有网络，提升网络运力。通过构建城镇中心换乘枢纽和“微型辐射状”公共交通网络，增强网络连通度，缓解进出中央活动区的网络拥堵。
地面公交是伦敦最常用、最具标志性的公共交通工具，伦敦在持续推行公交优先计划、改善公交出行时间与可靠性的同时，针对中央活动区和外伦敦区域的需求差异，重新分配常规公交网络资源，重塑公交网络、改善公交服务，增强公共交通吸引力。
（3）以经济手段倡导低碳绿色的出行方式
为缓解拥堵、减少碳排，伦敦采用拥堵收费、“低排放区”收费、“超低排放区”收费等经济手段管理交通需求，并根据实施效果和发展形势，不断优化调整收费范围和收费形式。
伦敦的拥堵收费政策自2003年开始实施，在缓解交通拥堵、改善公共交通出行等方面取得了良好的效果。2007年，拥堵收费范围向西扩大，但由于地区公共交通不够发达，无法承担分流转移的小汽车交通量，导致实施效果不理想，于2010年取消。伦敦的实践证明，拥堵收费政策应选择在交通拥堵高度集中、拥堵主要归因于小汽车出行，且公共交通高度发达的地区施行。
为了更加公正精细，伦敦设想新一代“按英里”的综合收费体系，还通过了工作场所停车税法案，向提供员工通勤停车位的企业或雇主收取费用，进而实现降低停车供给，调控小汽车通勤的目的。
（4）以可达性为政策工具推进实施
伦敦交通局把可达性作为一种量化公共交通基础设施密度和服务质量的标准，设计了包括公共交通可达性水平（PTAL: Public Transport Access Level）、等时线制图和服务范围等3种可达性分析形式，其中以PTAL的应用影响最广。PTAL能够准确衡量城市中任一地点获得公共交通服务的便利程度，取值范围为0—6，等级越高表示可达性越好。其中，等级1、等级6分别被细分为1a、1b和6a、6b。结合伦敦交通局发布的分级设色标准，以类似热力图的方式呈现出一个地区的公共交通可达性水平。
可达性以政策工具形式监督城市规划、空间发展和公共政策的实施，在城镇中心体系构建、机遇区划定、用地布局优化、交通系统评估、停车设施配建以及项目审批、用地投放等方面发挥了重要作用。
图 2 大伦敦地区PTAL地图及其与城镇中心体系的关系
来源：《伦敦交通连通性评估》《大伦敦规划2021》
5.展现雄心、果断行动，应对日益加剧的气候变化
应对气候变化是伦敦长期以来关注的重要议题。作为一个仍在增长中的全球城市，气候变化增加了伦敦在住房、基础设施、环境等各方面的挑战和压力。伦敦的平均气温正在逐年攀升，洪水、干旱和高温威胁着伦敦的城市安全。作为气候行动的世界领导者，伦敦设定了雄心勃勃的气候目标，采取了果断的行动。
（1）积极展现气候雄心，拥抱城市新的挑战和机遇
伦敦对气候问题的关注领先于全球许多城市。2018年，伦敦市长宣布进入“气候紧急状态”，并发布了《伦敦环境战略》，这是全球首批符合《巴黎协定》最高目标的战略文件之一，其中提出伦敦将在2050年成为“零碳城市”。2022年，伦敦提出将在2030年提前实现“零碳城市”的目标——这是一个相当进取的目标，体现了伦敦的气候雄心。应对气候变化对伦敦来说既是挑战也是机遇，伦敦在气候行动中致力于发展绿色经济，创造新的工作机会，并且关注在发展的过程中实现社会包容性和环境友好性。一方面，伦敦将气候行动视为扭转迫在眉睫的经济衰退的重要机会，通过推行一系列绿色新政（Green New Deal），在保护环境的同时创造就业机会、促进繁荣发展和技术提升。目前其绿色经济的价值已经超过了制造业和建筑业的总和，通过政策扶持，到2030年其规模还会扩大一倍，这意味着在低碳技术、可再生能源、碳金融和循环经济等领域将有更多发展机会。另一方面，伦敦关注到城市中的贫穷社区以及黑人和亚裔等弱势群体受到洪水、高温、空气污染和绿色空间缺乏的打击最大，因此制定了一系列资助计划，旨在帮助最有可能受到气候问题影响的人，解决气候风险加剧引起的城市发展中一系列不平等问题。
（2）采用科学的方法和工具，保障零碳伦敦目标的实现
为了更加科学合理地支撑2030年零碳城市目标的落实，伦敦建立了一套碳排放多情景模拟的模型，模拟了不同条件下实现零碳目标的四种路径，其中“高氢情景”和“高电气化情景”主要依赖能源改造政策，相对较保守；“政策无约束情景”意味着在不考虑政策成本的情况下部署所有可能的减碳政策，脱碳效果更为显著也更加激进。通过评估不同减碳路径面临的主要挑战和风险，明确了伦敦通向零碳城市的首选路径是居于中间路线的“加速绿色路径”：在考虑政策成本的情况下，尽可能地加快减碳速度，到2030年减少27%的汽车行驶量和40%的建筑热量需求。伦敦碳排放多情景模拟模型的输入条件是各项减碳政策的情景参数，例如绿色交通占比、建筑节能改造情况和光伏安装进度等；输出的是不同情景下的减碳排水平。通过碳排放多情景模拟模型，伦敦明确了实现零碳城市的雄心确实需要快速和深远的转型，锚定了亟待推进的政策方向，同时量化所需的成本，从而支撑了规划策略的制定。
图 3 伦敦实现零碳城市的4种情景
来源：《大伦敦2030零碳目标分析报告》
此外，伦敦为帮助城市规划建设相关方落实减碳政策，开发了一系列技术工具作为《大伦敦规划2021》中减碳政策的补充导则，以保障零碳目标实现的成效。其中，《全生命周期碳评估导则》提供了用于开发建设项目碳评估的技术方法和软件工具，详细说明了碳评估的内容和流程，从而支持对上报市长审批的开发建设项目进行全生命周期的碳排放评估；《循环经济声明导则》则明确了循环经济理念应用于开发项目的具体策略方法，从而敦促开发建设主体积极采取“闭合”建设环境中物质循环的策略，将循环经济的思维有序地应用于复杂的建筑环境中。
（3）积极适应气候变化，管理风险并增强韧性
伦敦从21世纪初开始探索适应气候变化的路径，系统性关注气候变化带来的影响，持续开展应对关键气候风险的策略行动，将适应气候变化融入城市的社会、人口、经济、环境、政治等多个维度，以创建一个更公平、更繁荣、更健康、更韧性的伦敦。
2018年大伦敦市政府发布的首个综合性的《环境战略》，作为适应气候变化的纲领性文件，考虑了其是否具有更加广泛和长期的抵抗气候风险能力，确保伦敦和伦敦人在严峻的气候问题和长期的气候变化影响下仍能保持韧性。一方面，伦敦基于对气候变化影响的长期研究，聚焦洪水、干旱和高温3项关键气候风险，从理解气候风险、降低洪水影响、确保韧性供水和增强极端高温适应力等方面提高城市的应对能力。另一方面，考虑到城市是一个复杂且相互依存的系统，伦敦认为气候适应战略必须了解气候变化影响的连锁反应并进行系统性应对，坚持通过综合环境战略来实现气候变化适应目标。通过管理风险和增强韧性，伦敦不断提高城市应对极端气候的能力并提高市民生活质量。
图 4 与“高温风险”相关的4个城市系统
来源：《伦敦环境战略》
同时，大伦敦市政府把绘制气候风险地图作为应对极端气候的重要策略之一，从而在城市规划中更好地配置资源、实施精确有效的改造措施，以确保最脆弱地区的人群能得到首要保护。例如，在城市地理信息的基础上叠加社会经济及承灾体暴露度等信息，制作“高温风险地图”，对长期性的防灾措施和应急性的举措起到指导作用；基于城市的空间类型和设施配备条件制作“凉爽空间地图”，让伦敦市民更好地了解并使用空间资源，也为更多私人主体开放凉爽空间提供申请指导。
图 5 伦敦高温风险地图
来源：大伦敦政府网站
图 6 伦敦凉爽空间地图
来源：大伦敦政府网站
五、经验启示
近代以来，伦敦与上海在截然不同的政治社会背景中各自发展成为东、西方具有代表性的超大城市之一，在全球城市体系中稳据一席。当前，上海的综合竞争力比以往任何时期都更具备与伦敦相较的能力，亟需继续客观借鉴先进经验，兼顾空间治理的约束性与灵活性，在空间经济效能上“百尺竿头更进一步”。与此同时，当下的上海与伦敦一样面临着资源约束与气候变化的全球性挑战，同样需要通过更包容的城市服务供给、更高效的区域资源统筹，关怀每个市民的多层次需求，维护城市生命体、有机体的稳定性。通过此次对伦敦城市空间战略的全面解析，上海可在城市空间发展模式、关键策略导向和资源统筹方法等方面与之对标，为建设社会主义现代化大都市探索更具理性主义、人文主义和系统观念的上海智慧与方案。
1.理性主义的城市空间发展模式，兼顾空间治理的约束性与灵活性
伦敦以其极度理性主义的方式不断追求城市空间发展模式的最优解，并通过把握市场与政府力量的动态平衡，使城市的空间演进既守住生态安全底线，又在市场机制调节下实现相对的高效集约。一方面，探索空间发展模式的理性架构。明确以公共交通和良好设计为导向的科学评估方法，探索空间组织模式和地块容量潜力的最优解。另一方面，兼顾空间治理的约束性与灵活性。坚持实事求是，通过对各类空间供需情况的提前预测和监测评估，不断探索土地功能竖向混合和分时利用的可能性，引导更高效、集约的空间发展。
2.人文主义的城市关键策略取向，关怀每个人的多层次需求
人文主义成为伦敦当前城市发展统一的策略取向，城市不再以单纯的经济增长为核心目标，而是以包容性为核心，更加注重每个市民的多层次需求和自我价值的实现。首先，满足健康和安全的基本需求，关注市民不同阶段的身心健康问题，确保最脆弱的居民可以得到优先保护，同时通过普及全民职业技能培训、加强各类社企合作等方式，为市民就业提供强大保障。其次，满足归属和认同的高层次需求，最终走向自我实现。伦敦聚焦多元人群的不同需求，精准匹配住房、办公、商业产品，探索差异化的空间供应方式，拓展多样、可负担空间供应类型。同时，伦敦积极促进市民对文化的感知度和参与度，关注对社会生活网络“人地”关系的整体保护和延续。
3.系统观念的城市资源统筹方法，维护城市生命体、有机体的稳定性
伦敦深谙城市作为生命体、有机体的本质属性，只有保持社会、经济、环境全维度的协调发展，维持内部的多样性和循环力，才能实现城市巨系统的可持续增长，并应对日益复杂、互相交织的内部压力和外部挑战。以多领域为依托，强化人、场所、过程的综合韧性，加强面对风险挑战的系统自适应性。注重系统识别超大城市面临的叠加性短期冲击和长期压力，建立综合的韧性管理体系，强化多主体联合治理效能，为应对不可预测的挑战提前布局城市自适应系统。以人为核心，维护城市社会、经济、文化系统的多样性，强化系统间的相互支撑力。通过平衡的空间布局、精准的住房供给、包容的办公空间、全面的文化要素和健康的交通系统，维护城市必要的复杂性，发挥各个系统的发展合力。以可持续为根本，维护城市土地、能源、物质资源要素的循环力，保障城市运转稳定性。赋予土地资源科学释放和功能转化的能力，为工业用地转型、住房用地选择、棕地复兴等预留弹性。同时致力于建设零碳城市、发展循环经济，强化能源结构的可再生转型与物质资源的循环利用，构建稳定、可靠、健康的城市生态系统。
全球城市空间战略对标研究报告——伦敦（上）
全球城市空间战略对标研究报告——伦敦（中）
编委会：
主编：熊健
副主编：张逸、骆悰
统稿人：方澜、林华、黄普、奚东帆、张天然、訾海波
执笔人（按章节撰写为序）：陈洋、陈星、胡晓雨、时寅、王晗昱、王周杨、张敏清、陈晟頔、陈鹏、朱春节、谢湘雅、姜紫莹
（来源：市规划院）
