与世界各地的城市一样，旧金山也面临气候紧急状态（Climate Emergency）的威胁，以及经济不平等和种族正义问题的长期挑战。自2004年制定首个气候行动计划，旧金山一直在气候行动、环境正义和社区参与等方面处于领先地位。在推动实现净零碳排放1目标的同时，也努力让旧金山成为所有人都能负担得起、公平公正和可持续发展的城市，确保城市在向气候公正转型的过程中，所有社群和个体都能得到应有的支持。2022年，旧金山发布了《旧金山气候行动计划2021》，作为一个全面且野心勃勃的气候行动计划，其以气候正义为核心，为我们描绘了一条更加公平和包容的碳中和路径。
更具雄心的净零碳愿景
2021年，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布了第六次评估报告第一工作组报告《气候变化2021：自然科学基础》，报告强调了气候危机的严重性，除非有即刻的、快速的、大范围的温室气体减排，将升温控制在1.5℃、实现巴黎协定的目标将不可能实现。在此背景下，旧金山决定进一步加速减排行动，提前实现净零碳目标，同时探索将气候挑战转化为发展机遇的路径。
1.卓有成效的减排努力
旧金山的温室气体排放量在2000年达到峰值，总量约800万吨二氧化碳当量。此后开始持续下降，2019年总量为460万吨当量，较1990年基准水平减少了41%，提前6年实现目标。与此同时，旧金山人口增加了22%，GDP增长了199%，实现了环境保护与经济发展的共赢。
根据旧金山温室气体排放清单数据，2019年城市47%的碳排放来自于交通部门，41%来自于建筑部门。1990年以来，建筑部门减排比例最高，其次是填埋有机物（下降了35%）和市政部门（下降了32%），而交通部门的下降趋势相对缓慢且未来任务较为艰巨。2019年，旧金山的可再生能源占所有能源比重达到83%，电力能源结构主要来自于氢能（49%）和风能（18%）。可以看出，旧金山碳排放的显著下降主要源于城市能源消耗中清洁电力的增加，以及建筑和市政部门的节能减排。
旧金山2019年温室气体排放清单图
1990年至2019年主要部门减排情况表
2.“0-80-100-固碳”框架
卓越的减排成果离不开旧金山持之以恒的气候政策。2004年，旧金山制定了第一个气候行动计划，并在2013年进行了更新。2015年，建立了“0-50-100”的气候行动框架，并在2017年将其更新为“0-80-100-固碳”，即到2030年实现零废弃物、80%可持续出行、100%可再生电力和基于自然的碳储存。2018年，旧金山市长布里德（London Breed）承诺旧金山将在2050年实现净零碳排放。2019年，旧金山环境部门发布《聚焦2030：通往净零碳的路径》（Focus 2030: A Pathway to Net Zero Emissions），报告围绕“能源、建筑、交通、废弃物”4个重点领域的减排情景进行了分析，并对其中应优先采取的行动作了评估。此外，报告强调了可持续生产和消费的重要性。
2021年，经旧金山监事会批准，市长布里德在《环境法典》第九章中更新了最新的气候行动目标，即在2040年实现净零碳排放。2022年12月，旧金山发布更具战略性和指导性的《旧金山气候行动计划2021》（San Francisco's Climate Action Plan 2021，以下简称“《行动计划》”），面向新目标，计划进一步从“能源供给、建筑运行、交通和土地利用、住房、负责任的生产和消费、健康生态系统”6个领域细化阶段目标和具体的行动举措。
旧金山气候行动框架图
更包容的气候公正转型
《行动计划》的制定体现了“全球思维、本地行动”的理念。一方面，通过实施能够显著减排的政策行动和项目，为国际社会应对气候变化提供旧金山经验。另一方面，通过减少排放推动城市绿色转型，增强城市抵御气候危机的能力，创造更加公平和包容的经济社会。更为重要的是，通过气候行动以解决长期以来存在的种族不平等和弱势群体边缘化的问题。因此，将公众纳入《行动计划》的制定过程是推动城市向气候公正转型的重要基础和前提。
1.社区全过程深度参与
在旧金山政府部门的支持下，《行动计划》编制过程始终践行“规划应该为人服务（Planning for People）”的价值观，广泛发动公众参与，充分听取利益相关者意见和专家建议，以确保计划后续实施的可行性。整个过程中参与人数近24万人，涵盖了在线调查、在线开放日评论、社交媒体内容互动、电子邮件等多种形式。此外，市长和城市环境部门联合举办了11场公共研讨会和11场社区演讲，并对低收入和有色人种（BIPOC2）社区等传统弱势地区给予特别关注，确保在规划过程中能听到他们的声音。城市工作人员对公众的评论和建议进行了整理，部分内容也被纳入《行动计划》的策略之中。
公众反馈主要聚焦在以下5项议题：一是强调有效投入，通过严谨、透明的分析，确保行动实施过程中不会增加排放或加剧不平等。二是成本可负担，社区成员对气候行动的可承受性以及不得不支付的成本表示担忧。三是机构的平衡，居民希望由政府和相关机构而不是个人提供更多的教育和活动机会来增强社区的能力。四是重视一致性，城市应优先考虑现有的相关项目，明确《行动计划》与这些政策之间的相互关系，以采取更全面的方法。五是关注劳动力，希望城市进一步支持当地低收入和BIPOC社区的劳动力发展。
2.气候正义的4个视角
未来20年，在推进减排的同时，《行动计划》努力确保所有居民都具备相关的技能、知识和资源以应对转型的挑战。为此，旧金山通过4个“视角”来评估气候行动，明确关键问题并制定了未来实施策略，从而实现社区的共同利益3（Community Benefits, Co-benefits）。
视角一是种族和社会公平。贫困和种族不平等是导致旧金山公共卫生结果差异的两个基本原因。这一视角确保气候行动的设计考虑到公平，以应对气候变化对边缘社区的影响，同时解决历史上和系统性不平等问题。视角二是经济复苏和公正转型。这一视角侧重于确保气候行动策略促进经济复苏和向清洁能源经济的公正过渡，包括创造新的就业机会和支持受影响的工人和社区。视角三是保护公众健康。极端气候事件直接威胁居民生命和财产安全，并加剧贫困、粮食短缺、流离失所等既有问题的挑战。该视角侧重于保护公众健康免受气候变化的影响。视角四是复原力。该视角侧重于建立城市应对气候变化影响的复原力，以确保旧金山能够在不断变化的气候中适应和发展。
更综合的气候行动方案
在气候正义核心价值的引导下，《行动计划》制定了城市未来20年的减排路线，围绕“能源供给、建筑运行、交通和土地利用、住房、生产和消费以及健康生态系统”6个关键领域，形成31项气候行动策略。一方面从“气候目标、政策成本、减排潜力、气候指标、公平指标”5个方面对各项气候策略进行综合分析，另一方面，按照气候正义的“4个视角”对各项策略所实现的共同利益进行了评估。
1.关键领域行动策略框架
能源供应（Energy Supply, ES）领域，旧金山必须实现100%的可再生电力，并战略性地淘汰化石燃料的使用；同时，确保所有人都能获得可靠且负担得起的清洁能源。建筑运营（Building Operations:BO）领域，将建筑物从天然气转换为清洁电力对于实现城市的气候、健康、韧性目标至关重要，必须保护中低收入的租房者和业主，确保新的就业机会，并为当地工人提供培训。
交通和土地利用（Transportation and Land Use, TLU）领域是城市实现净零碳排放的重要阵地，这也意味着占城市碳排放量50%的交通系统必须进行转型，应减少对汽车的依赖，转向绿色低碳出行以及更密集高效的土地利用方式。住房（Housing, H）领域，确保旧金山拥有多样化的经济适用房和无障碍住房，通过将资源和服务集中在历史上服务不足的地区，利用住房投资建设一个更加公平和适应气候变化的城市。
气候变化与全球化生产和商品消费密不可分，负责任的生产和消费（Responsible Production and Consumption, RPC）要求公司重新思考他们生产商品的方式，减少浪费和有毒物质，并支持消费者做出减少排放的购买决定。健康的生态系统（Healthy Ecosystems, HE）通过吸收大气中的碳并将其储存在植物、树木和土壤中，为气候变化提供了基于自然的解决方案，有利于城市自然资源的管理和生物多样性的恢复，并提供有益于所有旧金山人的健康环境。
2.行动策略的综合评估
《行动计划》建立了行动策略的综合评估框架。以建筑运营BO领域为例，4项行动策略都从行动目标、政策成本、减排潜力、气候指标、公平性指标进行了综合评估，并对策略在共同利益上的影响进行了评价。可以看到，在政策成本方面，策略BO.1在新建筑中消除化石燃料的使用是成本最低且可能节省资金的策略；策略BO.2针对既有各类建筑制定解决方案以消除化石燃料的使用则是成本最高的策略。在减排潜力方面，策略BO.2是减排潜力最大的策略，其次是策略BO.1。此外，策略BO.3扩大建筑脱碳劳动力和策略BO.4向低升温潜能的制冷剂过渡均属于虽无法直接核算减排潜力，但可以加速实现碳中和的策略。而在共同利益方面，策略BO.1相对策略BO.3在种族和社会公平方面具有更高的效益；策略BO.2和策略BO.3在推动社会公正转型上具有更显著的效果；策略BO.1和策略BO.2在提高城市复原力、增强城市韧性上更具优势。
建筑运营领域策略综合评估框架表
建筑运营领域各项策略的共同利益评价图
更创新的技术分析方法
为了支撑气候行动决策，《行动计划》引入了系列创新性的方法来评估策略的公平性和共同利益，以下就种族和社会公平评估工具和共同利益分析为例进行介绍。
1.种族和社会公平评估工具
虽然旧金山在温室气体减排方面取得了显著的进展，但收入不平等、住房不安全、无家可归和流离失所的情况也在恶化，这些差异在种族领域更为明显。2017年，旧金山的家庭收入中值为96,265美元，其中，白人家庭的收入中值为121,204美元，是西班牙族/拉丁族家庭收入中值的两倍；亚洲家庭的平均收入为82,445美元，黑人家庭仅为30,235.44美元。气候变化加剧了种族在社会公平上的差距，因此，《行动计划》提出以种族优先为核心，优先考虑黑人、原住民、其他有色人种、低收入人群和其他易受伤害人群5的公平。
旧金山环境部门创建了种族和社会公平评估工具（Racial and Social Equity Assessment Tool, RSEAT）来评估和改进《行动计划》中的策略。RSEAT是一个工作表，由5个主题下17项影响领域组成，旨在解决气候行动利益公平分配和种族歧视的问题。5个主题分别是：1）收入和财富平等（包括工人的公正过渡）；2）住房保障和社区稳定；3）包容和赋权；4）健康；5）灾害和气候复原力。影响领域包括经济机会、劳动力发展、工人的公正过渡、服务的可达性、社会资本等。与此同时，在旧金山种族平等办公室指导下制定了一个评分表，根据策略在种族歧视上的影响分为4档，以评估策略的潜力。
策略影响评分表
2.共同利益的社会经济价值分析
《行动计划》的目标是制定明确可以实现减排的行动路径，以及如何对其中提出的气候行动进行衡量。以C40城市集团6为代表的国际组织已经开发了一个框架来识别和核算这些共同利益，在框架中通过明确气候行动、行动的产出以及产生的结果从而对共同影响进行核算。
共同利益/影响的核算流程图
实施《行动计划》将节省资金、拯救生命、减少疾病和伤亡，并避免城市居民和企业的医疗费用。建筑运营部门的行动可以降低公用事业成本，从而使得旧金山的生活更可承担。健康的生态行动通常可以对房地产价值产生积极的影响。需要注意的是，行动的实施必须致力于公平和包容性决策，以保护弱势群体，防止给中低收入家庭带来的不当的经济负担。《行动计划》也通过这个方法框架对可量化的策略行动进行了核算，确定了成本和收益。结果显示，通过《行动计划》可实现潜在的共同效益总额超过27亿美元。
气候行动策略的共同利益情况图
以《行动计划》中交通和土地利用领域（Trans-portation & Land-Use）为例，重点对策略2中的行动1、行动2和行动5三项行动进行了核算。以到2030年绿色出行比例达到80%为目标，将鼓励更多人从使用汽车转向自行车、步行等交通方式（即“模式转变”）。一方面，提高自行车的出行比例将使骑行人数增加，由此降低发病风险和发病率，延长预期寿命并在2030—2050年可产生生命年价值约2.58亿美元。另一方面，自行车出行比例的增加也将减少小汽车的行驶里程，通过减少室外空气污染物从而节省相应的治理成本，在2030—2050年间共减少社会成本约14万美元。
交通与土地利用领域策略的共同利益分析图
计划的实施与评估
《行动计划》不是一个独立的文件，其目标的实现同样依赖于相关互补计划和政策的实施，包括《旧金山清洁能源计划（Clean Power SF）》、旧金山城市总体规划（General Plan）中住房和交通要素的更新、城市森林和生物多样性政策、零废弃物工作等《。行动计划》本身并不授权任何特定项目或政策的实施，⽽是提供了一份如何实现气候公平目标的路线图，其中大部分的行动仍需要立法批准。
《行动计划》明确将定期进行审查和更新，每五年进行一次正式更新。透明度对于制定服务于所有旧金山人的计划至关重要。《行动计划》不仅仅是政府自行采取行动的总结，也需要整个社区持续参与应对气候变化。《行动计划》发布后，旧金山市将创建一个强大的监测、评估和报告系统，通过共享使利益相关者能够跟踪关键指标并了解目标的进展情况。城市环境部门将与主要机构合作建立一套治理流程，并附有面向公众的仪表板，以报告《行动计划》的实施进展以及各项策略中气候和公平指标的情况。
《旧金山气候行动计划2021》是一项雄心勃勃的纲领性战略，明确了城市面向净零碳愿景的行动策略框架。更为重要的是，计划认识到在应对气候紧急情况方面促进种族和社会公平的重要性，促使社区全过程深度参与到规划的编制过程，并通过一系列创新的技术方法，评估行动策略的公平性和社会经济价值，在谋求所有社群共同合作的框架下推动城市向气候正义过渡。同时，计划明确了其对总体规划的支撑以及与相关政策之间的协同关系，强调了定期评估审查和更新的重要性，并通过更透明、规范的治理流程推动社群的共同参与。
说明：无特别注明图纸均来源于《旧金山气候行动计划2021》。
1 净零碳排放意味着将绝大多数排放量降至零，同时依靠生物和技术解决方案以及抵消来平衡。
2 BIPOC：Black, Indigenous, and People of Color 指黑
人、原住民和其他有色人种。
3 气候行动可能产生其他影响或正面益处，通常被称为“共同影响”或“共同利益”。例如，减少燃油汽车的使用能够减少空气污染物的排放，缓解由污染物导致的健康问题。
4 社区环境公平地图（environment justice communities map）：主要展现旧金山污染较高且低收入地区，体现了环境和社会经济脆弱性。
5 其他易受伤害人群 ：老年人、青年人、无家可归或住房不足的居民、非英语人士、移民、残疾人、社会孤立者以及有先天性健康状况的人。
6 C40城市集团是一个致力于应对气候变化的国际城市联合组织，于2005年由前任伦敦市长肯•利文斯顿的提议下成立，围绕着《克林顿气候倡议》（CCI）来实行减排计划，以CCI来推动C40城市的减排行动和可持续发展。
7 NPV：Net present Value, 净现值，指未来资金流入现值与未来资金流出现值的差额。
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（来源：市规划院、作者：姜紫莹）
