上海宝山，地处自贸试验区覆盖范围之外，如今因为有了邮轮经济，虽身处吴淞口，面朝大海，人们会有种来到自贸区的错觉。

邮轮产业，是典型的口岸经济，它涉及人的出入境服务，货物的出入境管理。传统机制下各种政策制度的限制，与邮轮经济全球化、外向型的特征不匹配。制度创新，成为当下邮轮港最迫切的需求。

另一方面，从国家部委到地方政府部门，都在以上海邮轮产业为抓手，推动相关领域的制度创新。宝山也因为邮轮经济，成为当前全市复制推广自贸区经验力度最大、速度最快的地区之一。

两年多的改革进行时

2017年，由上海宝山出入境检验检疫局牵头进行过2次调研，调研中，各大邮轮公司和宝山区政府对于建设船供物资供应中心的呼声十分强烈，甚至有邮轮公司视之为“首选需求”。

改革其实早已开始。2015年9月底，皇家加勒比公司首批2个40尺集装箱自美国迈阿密启运，于10月3日抵达上海洋山港，并于10月18日在吴淞口国际邮轮港码头送上皇家加勒比公司的海洋量子号。“由此，上海实现了以过境模式对供邮轮食品进行监管的全国第一单。” 上海宝山出入境检验检疫局局长周国梁介绍。

豪华邮轮上提供的各类食品，一般都依靠邮轮公司庞大的全球采购体系，在自由贸易体系下，货物从其他港口转运到母港上船非常方便。但这给中国的监管模式出了难题，按照一般贸易，集装箱抵达上海后再供邮轮，属于先进口、再出口，不但存在种种限制，即使允许进口的，也要经过复杂且漫长的审批流程。

为此，上海出入境检验检疫局与邮轮公司作了大量交流与调研，并专报总局批准，最后设计出一条能绕开“进口”的路径——对于邮轮“未获准入”的食品，在上海口岸以过境方式供应邮轮，免去审批准入、加强疫情监管、弱化检验环节。

然而，从2015年首批货物按新监管模式抵达吴淞口至今，总共也只有不到20个邮轮航次享受了此种配送服务。相比两年间邮轮船只、游客数量的激增，货物贸易的流量相形见绌。

如果只是思考“让不让箱子进来”的问题，花的精力再多，也只是“酒肉穿肠过”，不管是对海外邮轮公司，还是对地方经济发展，都解不了渴。放眼全球，邮轮物资配送已经成为衡量一个邮轮母港是否具有竞争力的重要指标。世界排名第一的迈阿密邮轮母港，就有一个全球顶尖的物资配送中心，仓储、分拨、配送等一系列功能，上海能否对标国际，也建立一个这样的中心？

“赴韩旅游受到影响后，我们曾想将船供中心从韩国搬到上海，但经过对比测算，发现还需要一步步来，目前嘉年华已开始在中国试点相关船供业务。”嘉年华集团中国区主席陈然峰表示，如果上海建立起邮轮船供物资配送中心，一方面邮轮公司全球采购的货物可以在上海集散，在退税等政策完善后，本地采购也能依托配送中心发展起来。

一盏“绿灯”照不亮邮轮港

“开港的这几年里，我们的发展速度很快，但身在其中才能感受到，邮轮经济每走一步都不容易，都要想着如何破难题、破瓶颈。”宝山区委书记汪泓表示。赴任宝山之前，汪泓曾任上海工程技术大学校长，作为一名学者，长期以来她对邮轮经济领域研究颇深。从学术研究到一线的产业建设，汪泓对邮轮经济这一外向型产业有了更深的认识。

“在各方支持和帮助下，这些年我们探索了许多新政策，但主要属于‘特殊政策’，从下阶段的发展需求看，光有特事特办的‘开绿灯’还不够。”汪泓认为，上海邮轮经济要进一步发展，就必须要考虑建立适应国际邮轮在中国运营的系统性办法与规则。

邮轮物资配送中心就是一个极具代表性的案例。在中外各方看来，上海如果能建成具有“全球采购、全球配送”功能的邮轮物资配送中心，就将打破邮轮经济提升能级的现有障碍。但要建设这样一座配送中心，政策上单点突破难以为继，必须依靠包括海关、检验检疫、税务等多方面的制度创新联动。

大到建立一座船供物资配送物资中心，小到在邮轮上安装一台电视机，需要制度创新的“症结点”在邮轮产业中比比皆是。外资邮轮公司介绍，上了豪华邮轮，就是出境。有一次公司在上海采购一台电视机要安装在邮轮上，发现尺寸不对装不上，想退换却发现下不了船，因为电视下了船变成了就“进口商品”。

邮轮上的医疗药物配备也是问题。船载着数千人在海上，应急药物需要及时补给，比如原先准备的吗啡过期了，在上海却因政策限制无法购买补充，通过转运的方式这类药品也很难顺利通关。

新的问题还在不断出现。比如上海建成了全球容量最大的变频岸电系统，既绿色环保又能降低邮轮运行成本，但如何建立成本价格核算机制仍待创新；又如船上医疗废弃物怎么下船，油漆、氧气罐等危化品怎么上船，在现实条件下，面对现行规定都存在矛盾与困难。

“邮轮就像是一个移动小城市，要管理好、服务好这么一座小城市，考验政府的能力。”吴淞口国际邮轮港公司董事长王友农表示。

“为此，宝山正在推动港区联动，全面复制推广上海自贸试验区各方面的成功经验，我们需要从单点突破，转向从顶层设计出发的综合改革。”宝山区发改委主任陆继纲表示，在发展邮轮经济过程中，制度创新需要形成环环相扣的链条，这样邮轮船供、维修制造、融资租赁、跨境电商、保税展示交易等关联产业才能全面开展，从而形成真正有全球竞争力的产业集聚。

开放能让邮轮母港行稳致远

聚焦货物的制度创新，虽然纷繁复杂，但相对还是容易操作。而当服务对象变成了人，面对邮轮搭载的成千上万旅客，制度创新需要进入新的层次。

今年4月，嘉年华集团旗下的德国爱达邮轮AIDAbella号首次访问上海停留3天，2000多名德国游客在上海下船，岸上观光购物，再从浦东机场乘机回国。同时，还有2000名德国游客飞到上海，从吴淞口乘船开始新的旅程。一艘船的一次停靠，实际上为上海带来了4000多名海外游客。在新近推出的144小时过境免签等政策推动下，其中不少游客安排了一次在上海短暂的自助游。

这不仅是上海旅游业的一件大事，在全国的旅游业中影响也不小。国家旅游局发布的数据显示，去年中国出境旅游人数高达1.22亿人次，但外国人入境却还只有2814万人次。一艘邮轮一次带来的4000名海外游客，对上海来说是大团，在全国也颇为罕见。

旅游业内人士指出，邮轮产业是吸引外国人入境旅游一条重要途径，全球各大邮轮母港所在城市，几乎都是知名的国际旅游城市。如今，上海等长三角城市口岸已经有了144小时过境免签等新政，但要真正吸引海外旅游下船观光、消费，还需要签证制度外一系列的制度创新和环境营造。

比如，可以设计邮轮旅游的线路，海外游客来上海搭乘邮轮，或是到上海下船，都可以安排在上海游、长三角游甚至范围更广的旅游项目。在国内旅游业尚未对国外企业开放的情况下，可以在邮轮旅游中试点，放宽外资邮轮经营国内航线、经营国内岸上旅游线路的限制条款，从而激发入境旅游的发展。

借助国际化的邮轮产业，沿着开放发展的思路，上海可以走得更远。今年初夏，以吴淞口为母港的豪华邮轮喜悦号首航，第一次到达日本长崎。当天，许多长崎市市民聚在码头看热闹，很多当地人都是第一次目睹能装得下4000多人的巨轮，今年以来，随着来自中国的邮轮频频到访，长崎等日本港口城市旅游业快速发展。

“我们现在热衷于把人通过邮轮送出去旅游，反过来看，完全可以通过邮轮将周边国家游客带到上海，带往长三角、长江流域开展深度游。”嘉年华集团中国区主席陈然峰表示，上海作为邮轮母港，可以率先走出去。比如与国际邮轮运营企业合作，结合海上丝绸之路投资建设更多的邮轮始发港，通过制度创新、政策支持，开发国际客源地，让邮轮产业成为海外游客了解中国、了解上海的一扇窗口。

“我们也希望着眼于邮轮国际市场的竞争，推进邮轮市场的开放，并探索与海上丝绸之路沿线国家和地区的旅游、交通互通的便利化，构建面向全球的旅游营销的平台，形成互为客源市场非常好的旅游的产品。”上海市旅游局局长徐未晚表示。