当地时间2月14日，一场冬季风暴寒潮席卷了美国第二大州——得克萨斯州。该极端寒潮灾害突袭美国，并演变成“链式”的复合型灾害，导致多人死亡 、超400万人寒冬断电和上千万人断水等严重后果。得州在应对此次灾害中的教训是深刻的，也引发了对超大城市安全治理问题的思考。为了避免复合型灾害带来的超常规风险，我们亟须加强以“韧性”城市理念为指导的平安城市建设，提高超大城市系统抵御全面风险的能力，推进城市治理体系和治理能力现代化。

一次小概率事件为何演变成复合型灾害？

得州为何会被一场冬季风暴“摧垮”？表面上看来，主要是由于寒冷、停电、资源紧缺等组合拳打下来，使得当地人措手不及，再加上新冠肺炎疫情蔓延，更是雪上加霜。可以说，一次小概率事件产生了一系列次生灾害和连锁反应，如由于气温骤降导致发电设备和天然气开采设施冷冻无法运转，民众因缺电居家烧柴取暖导致中毒，极端低温导致供水设施全面受损，而人们的恐慌又导致超市生活用品被抢空等，由此演变成“链式”的复合型灾害。

在极端复合型灾害面前，当地政府仓促低效应对，能源公司束手无策，物资部门保障苍白无力，民众生活资源严重短缺等，这一切足以说明面对百年一遇的极端风暴寒潮灾害，当地缺乏应有的心理准备和物质准备，一场暴风雪带来的连锁灾害致使社会秩序一片混乱。从更深层次上说，这一事件也暴露出，当地政府、社会和民众面对复合型灾害危机和小概率事件时，缺乏应有的预判、预警、准备和应急响应等方面能力。从风险治理的角度来说，这在根本上源于“韧性”不足。“韧性”不足导致政府和民众面对灾害时缺乏功能韧性、过程韧性和系统韧性，使当地在应对此次灾害事件时出现了系统性“溃败”和“失灵”。

“韧性”（Resilience）一词最先被运用于机械力学与工程学，主要指某一物体在受到外力变形后回到原始状态的能力。在风险治理语境下，“韧性”本质上是一种能力，指系统所拥有的化解外来冲击、在危机出现时仍能维持其主要功能运转的能力，也有人称其为“恢复力”或“抗逆力”。

韧性城市是近年来城市研究的一个热点。从国内外学者对城市系统“韧性”构成要素和评估体系的研究来看，建设安全韧性城市，要从城市静态层面的“物理因素”（指社区坚固度、基础设施配备和技术手段等）、“经济因素”（指经济发展水平、物资储备状况、社会保障水平等）和动态层面的“社会因素”（指社会资本、专业救援队伍、社会组织的发展、多元主体参与程度等）、“制度因素”（指管理制度、法治保障、信息传播机制和责任体系等）、“个人因素”（指居民结构、特殊群体、安全文化等）这五大维度建设着手，逐步提升城市系统的韧性和免疫力, 逐步实现安全韧性城市的目标。

从五个维度加强安全韧性城市建设

今年1月，上海市人大十五届五次会议批准并公布的《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确指出，提高城市治理现代化水平，共建安全韧性城市。由此，韧性城市建设也成为未来上海城市安全运行的追求目标和努力方向。为了避免类似教训的产生，我们应加大安全韧性城市建设力度，从安全韧性城市建设的上述五个维度发力，加强城市的功能韧性、过程韧性和系统韧性建设，实现平安城市的目标，提升人民的获得感、幸福感和安全感。

从物理维度来看，应加强城市基础设施、技术手段和网络平台等硬件建设，为提升城市安全风险防控的“韧性”提供硬件支撑。根据城市安全发展的需要，加大城市安全运行相关基础设施的投入，将“韧性”安全理念融入基础设施建设和运行的全过程和全周期，在规划、建设、管理等环节体现韧性城市建设的要求，从硬件设施上提高城市安全风险防控能力。同时，应充分发挥科技手段优势，大力推进城市运行“一网统管”建设，充分运用大数据、人工智能、云技术、区块链等先进信息技术，提高城市安全风险识别和防控的敏感度和精准性，为城市安全风险识别、应急资源调度和灾害风险控制等提供科技支撑。

从经济维度来看，应加大物资储备和保险手段运用，为提升城市安全风险防控的“韧性”提供物资保障。为了增强城市系统“韧性”，应探索多种应急物资储备形式，鼓励政府储备与市场储备、社会储备、市民个人储备相结合，加强公共安全应急物资储备，共同建设超大城市应急物资储备体系，提高应急物资的储备能力，为城市应对各类灾害风险提供坚强物资保障。同时，可充分运用灾害保险的手段，探索发挥保险手段在城市风险防控中的功能和作用。政府可鼓励市场主体和市民积极购买重大灾害风险相关的保险产品，共同参与重大灾害风险的分担，减轻政府的负担和民众的危机成本，发挥市场主体和社会主体在灾害风险分担中的作用和功能。

从社会维度来看，应通过培育社会资本，拓展社区协同治理和基层网格化管理等治理路径，为提升城市安全风险防控的“韧性”创造社会环境。首先，应积极培育社会资本，广泛动员城市基层社区民众资源，发动民众积极参加社区的各项风险防控活动，履行公民的社会责任，这有利于基层社区在风险防控中实现群防群控、联防联控。同时，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理机制，充分发挥多元主体在基层风险治理中的功能，形成社区安全风险防控的共同体。其次，加强基层社区网格化管理和城市运行中心平台建设，整合基层社区和单位的人力、物力和财力，建构基层社区和单位的各类安全风险防控网络。大力发挥基层社区的联防联控体制优势，充分发挥街镇“一网统管”体系的作用，将各种基层风险防控主体纳入城市运行中心平台进行统一调度，实现基层资源和力量的大联动大联勤，将社会最小细胞及广大市民动员起来，编织全覆盖、全过程、无死角的城市安全风险防控网。

从制度维度来看，应完善风险防控法治体系，健全风险信息公开和责任体系等相关制度和机制，为提升城市安全风险防控的“韧性”奠定制度基础。首先，坚持法治防控，强化城市灾害风险防控中的制度保障力。坚持依法、依规防控，实现法治防控的目标，用权威制度保障城市风险防控工作顺利开展，掌握城市安全风险防控工作的主动权。其次，坚持信息公开透明，畅通政府与公众沟通机制。在灾害风险应对中，把真实、准确和权威的信息及时告知民众，加强与民众的沟通和互动，增强民众自我防范的意识和抗击各类风险的信心，为广泛动员社会资源创造条件。最后，完善风险防控相关责任体系，明确各类防控主体的责任。为了提高灾害风险防控决策的执行力，必须健全风险防控责任体系，明确各类主体应履行的责任，包括属地责任、领导责任、主体责任、监管责任等，要求各类主体守土有责、守土担责、守土尽责。特别是领导干部要扛起城市安全的政治责任，充分发挥党员干部先锋模范作用，全面落实城市安全风险联防联控机制，汇聚群防群治的强大力量，形成人人有责、人人尽责、人人参与的城市灾害风险防控共同体。

从个人维度来看，要加大对市民的风险教育，增强市民危机意识，提升市民安全素养等，为提升城市安全风险防控的“韧性”夯实群众基础。可以充分利用各种媒介和载体，加大对“人民至上、生命至上”的公共安全教育，坚持“以人民为中心”的安全文化建设理念，将公共安全作为城市文明建设的重要内容，通过全方位安全文化建设提升全社会的安全文化素养，增强民众应对灾害风险的适应力和抵抗力，形成全社会重视安全和倡导安全的文化氛围，为安全韧性城市建设创造良好的文化生态。

总之，要坚持以人民为中心的发展思想，瞄准“一流城市一流治理”的目标，强化安全韧性城市建设理念，着力加强全周期管理，全面提高城市治理科学化、精细化、智能化水平，构建共建共治共享的公共安全治理共同体，激发全社会活力，建设更高水平的平安上海，打造具有国际影响力的超大城市治理标杆。

（作者为上海市委党校应急管理培训中心执行主任、教授）

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