城市大街背后的“小巷”、街坊里的“总弄”，往往充满日常生活的烟火气，也构成了阡陌交织的路网、人性化的慢行环境。

有了它们，就有了城市空间的魅力。

从规划上看，此类街坊内的道路被称为“公共通道”，是上海向“窄密路网”转型的有效手段。

然而公共通道并非市政权属，一般归入地块拥有者，交警等职能部门难以干预。又因为它本身具有公共性，提倡开放共享，所以一旦发生问题，管理是个难题。

此前就有类似的个案报道，最终靠协调解决。而上海每年仍在不断增加的公共通道，如何从系统上进行优化？

【汾州路】

多年待拆的临时状态

从轨交4号线杨树浦路站下车，骑行七八分钟就可到达汾州路。

道路两侧大多是待拆的空房、废弃建筑，大部分居民已经搬走，街道空荡而寂静，沿街门面被石块封死，不见当年“烧烤一条街”的热闹景象。

街道目前以通行功能为主，水泥路面损坏严重，堆积着许多碎石块。两侧有未及时排干的积水，正值盛夏，散发出难闻的气味。

汾州路南段，现有停车场在运营，停车场外杂草丛生，柏油路面露出一个个大坑，路坑成为天然的污水蓄水池。

据“隆仁里”保安介绍，目前里弄内还有一些居民在居住，待拆房里也住着附近的外来务工人员。汾州路南段更是许多居民前往菜场的必经之路。

记者看到，往来的电动车、自行车纷纷减速，小心翼翼地绕过水坑。这样的道路状况并不尽如人意。

沿街商铺的经营者沈大姐说，路面保洁、垃圾堆放等问题都有人严格管理。那么污水排放和路面整修为何无人问津呢？裁缝摊点的张阿姨说：“这条路上的坑基本都是修了停车场以后才有的，每天这么多车往来，路肯定要坏。之前也有人来修过，但维修频率不高，及不上损坏的速度。”

一位商铺营业员表示，自从房屋待拆后，这里多了许多麻将馆，经常有警车过来巡逻，“所以道路有啥问题大家也不敢反映，不想引起警察注意”。记者观察到，傍晚时，一些背着挎包的男女客人在麻将房门口聊天。

交通安全也是问题。平凉路与汾州路交叉路口没有交通信号灯。尤其平凉路车流较大，行人与骑行者往往要在路口观察许久，才能过马路。

据了解，汾州路所在街坊于2016年基本征收完成，距今已有4年。记者到访时，一侧的废墟上，几台挖掘机正在平整土地。汾州路作为原有规划中待开发地块的公共通道，现实中被机动车、行人作为通行道路使用频繁。

它维持杂草丛生、坑坑洼洼的临时状态已有4年之久，时间不短。未来是否还是公共通道，目前身份不明，管理难度确实不小。

但在城市更新中，延续历史性道路的空间机理、兼顾犄角旮旯里的临时空间，是否也是城市精细化管理的一种体现呢？

【影业街】

狭窄背巷，充当市政道路

位于徐汇区的影业街是一条十分狭窄的背巷，被居民楼环抱，基本没有店铺，主要功能为通行和临时停车。

影业街的人行道非常窄，只够两个人并行，行人时不时走在机动车道上。而机动车道宽度只允许车辆一来一回。

行人、自行车、电动自行车、机动车等彼此妨碍，安全隐患较大。

采访中，几位居民都认为这样窄的道路应该改为单行道，并划出骑行区。

除了通行，它还被当作小区临时停车场，有定点停车位，而沿街另一处楼宇的指示牌上则写明：禁止停车。

街道上的瓷砖绿化围墙很脏，散落着很多落叶、小虫子，布满灰尘。绿化干枯，质量较低。居民楼内的装修声在道路上回响。

沿街“鑫国家园”小区执勤的保安说，路窄，小区进出机动车速度又快，容易和路上直行的行人或车辆发生碰撞，此处应有慢行标志或摄像头。

尤其危险的是，其中一个出街口是连续狭窄的拐弯，视野极其不好，还有一个丁字路出口，没有红绿灯，这些地方都应该放置反光镜和提醒标志，不然很容易发生碰撞。

资料上显示，影业街全长约500米，最小宽度仅3.5米，地处居民区小巷，蜿蜒曲折，在上海规划管控提出公共通道这个概念之前，已经自然形成，目前规划将它划定为公共通道，比较合理。

但现实使用中，它反倒更像一条市政道路，各类车辆和行人往来频繁，与城市道路还构成了双向连通循环。

实际使用情况与划定之间的矛盾，意味着影业街上单双向通行、安全指示缺乏、付费停车协调等问题较为突出。它为探究公共通道的历史成因与解决实际矛盾提供了样本。

【上林路】

同一条路，南北不同

上林路位于漕河泾新兴技术开发区，全路南北走向，两侧基本以厂房为主。钦江路将整条上林路一切为二，分成北面和南面。而南北两面的景观截然不同。

南面的上林路路面干净，两侧整齐有序地放置着小花坛。道路一侧划出专门的非机动车道。人行道上鲜少有随意停放的单车。新研大厦保安说：“非机动车是不允许停放的。还经常看到管理部门的人来检查。”

钦江路以北的上林路则不同。卫生状况差很多。一位正在打扫的环卫工人说：“打扫的时候不分南北，是一起弄的。但每次我都发现北边的垃圾要比南边多。”

树与树之间的小花坛在北边上林路也不见踪影。厂房围墙的铁栅栏上爬满杂乱无章的树叶。朝北尽头处的中国人寿大厦门口，停放了大量单车，杂乱无章。值班的保安说：“没看见有人管。”

而这位保安迫切希望污水排放问题得到有关部门的关注。他说：“前面那个厂房经常随意排放污水。污水流到大厦门口，都是我们保安自己看不下去，不定期清理。想过投诉，但不知道找谁。”

而这条路之所以南北两面状况不同，从规划信息看，它比较“分裂”：部分为市政权属，部分为业主的公共通道，一条路的管理主体并不统一。

由此可见，公共通道划分，不仅仅是纸面意义上的权属问题，还得兼顾空间的实际情况。

好案例是怎样炼成的

李定记忆犹新的是2011年。作为上海建筑设计研究院有限公司副总建筑师，他开始介入后世博开发。

彼时，世博B片区设定为各央企总部办公楼，从地面看，它就是一整个大方块。但为了空间友好，设计方案并没有采取简单用围墙圈起来的方式，而是开放共享。

大方块被切分成几个小方块，小方块里还有更小的方块。切分的小道路即为公共通道，形成可通行的窄密路网。属于整体开发公共通道的典型案例。

当时，该项目被认为颇具挑战，因为每个小地块分属不同企业，每个业主自然诉求不同。为避免项目一盘散沙，李定的团队担当世博B区设计总控，编制总体设计方案和总体设计导则，确实效果显著。

但建成后，问题渐渐显露端倪。小街坊、高密度的物理空间貌似开放共享了，但实际并非如此。

后续运维管理中，每个小地块的业主聘请了各自的物业公司，不同物业公司不可避免地形成了管理边界，产生人为切割，切分了公共通道，也切分了地下停车场、各自设置路障等。开放空间没有开放，通行道路实际“此路不通”。

“后来我们意识到，光有前期的规划设计不够，还得考虑后续运维，最好由一个大物业公司统一进行空间管理。”李定说。

此后，李定担任徐汇西岸传媒港的总控设计。这一次，他吸取了经验。在开发主体众多的情况下，全区域空间开放共享，类似的案例在上海也不多。

例如，项目中地下B2层、B3层有内部通道与城市市政道路形成一体化交通系统。

B1层有一条由西向东、从云锦路直达滨江的商业人流动线。2F层贯通所有的地块及市政道路，形成超大平台，跨越龙腾大道直达江边，为市民提供亲切、开放、共享的城市空间。平台上的绿化也统一规划、设计和管理。

能做到这一切，得益于西岸传媒港在土地出让文件中，写明了空间开放共享。尽管它的内部地块分属不同企业，但运维管理由一家公司统一进行。

由此，业主们各自复杂的“公共通道”与“市政空间”之间，良好衔接，彼此打通，共享给市民。

而世博B片区，如今也在不断优化，由相关机构牵头，正在协调空间的统一管理模式。

实际上，商业主体对公共通道更有管理的积极性。

比如幸福里，位于长宁区幸福路和番禺路之间。不到200米的小路两边，开满了各色文艺店铺，涵盖餐饮、服装、书店、咖啡厅等。咖啡厅、酒吧纷纷将桌子搬到门口，形成半开放式的经营空间。

消费者在夏日晚风中品味美酒佳肴，白领、自由职业者们下班后在此约见朋友。还有专程到访的游人，来网红店铺打卡。

这里原先是上海橡胶制品研究所的厂房。2016年，原先的封闭式厂房改造成如今的开放性潮流街区，并直接打通了番禺路和幸福路。

以前，居民需要绕行到法华镇路才能转入番禺路，这一打通就节省了10分钟以上的步行时间。记者在现场看到许多头戴耳机、背着包的上班一族穿行其中。

为了保障人们可以闲庭信步，公共通道实行严格管理。幸福里入口处的保安说，他们24小时值班，严格禁止机动车辆、单车入内，儿童自行车、滑板则准许入内。

可以说，类似的好案例在上海滨江空间、商业空间里已渐渐达成共识。

但居民区、多业主参与的公共通道，由谁统一管理，进行良好维护，还得换一种视角破题。

公共通道的公共难题

公共通道这个概念，听来觉得陌生。它确实比较新。

梳理政府相关信息，查阅专业论文如《一场关于公共通道的旅行———从理想的标准统一到现实的参差多态》等资料显示：

2014年，在上海市工程建设规范中新增了公共通道的定义，主要为总弄、街坊路。它们有一些共性，如公共性、慢行主导、非市政权属。

目前，公共通道从规划到落实有3条路径：城市更新、控规编制与局部调整、出让前评估。

面对存量土地更新改造，《上海市城市更新规划土地实施细则》（简称《细则》）增设了公共通道的容积率奖励。

例如网红打卡地“上生新所”，在更新改造过程中，把老厂区封闭的内部道路，设计为开放的公共通道，路人穿行其间，闲庭漫步，再现一片生机勃勃。但《细则》奖励力度不大，依次推出的案例不多。

面对增量土地，《上海市控制性详细规划技术准则》（简称《准则》）奠定了公共通道划定的标准。

公共通道作为附加图则的管控要素，其定义为“穿越街坊内部的、以人车混行或步行为主要功能的、路径式的公共空间，结合设置目的在规定时间内向社会公众开放”。内容已经细致到通道的宽度、端口、线型、贴线率等。

面对待出让土地，《关于开展土地出让前规划实施评估工作的通知》（简称《通知》）提出，土地出让前，就要把增加公共通道写入出让合同中。

明确公共通道的宽度原则上控制在6—9米，以步行为主，满足应急救助通行，通道两端不得设置围墙，保持开放等。

可以看出，《细则》《准则》《通知》3份文件，不断提倡增加公共通道，加强“慢行优先、密路网小街区”的理念，也是上海践行人民城市为人民，满足人民需求的手段。

但实际上，增加公共通道的阻力不小。

一个尴尬处境是，公共通道原则上属于地块业主，非市政权属，职能部门难以干预。如今要求开放，遇到公共问题谁来管？

比如1个多月前，本报报道了龙吴路410弄内的道路，清晨被土方车频繁穿行，从而扰民。但居民们投诉到交警部门才得知，该路非市政权属，交警无权干预。这就是典型的“公共通道难题”。最终，区相关部门反应及时，出面约谈土方车企业，从源头上协调解决。

根据规划部门相关资料显示，从2016年8月到2017年底，全市新增公共通道长度43.8千米。梳理2016年到2019年政府线上公示的管控局部调整项目，其中近四成涉及公共通道划定。

这些数据意味着，上海每年按窄密路网的理念，在不断新增公共通道，它们的运营、管理，已经到了应该系统性思考的时候。

【专家把脉】

从管理走向多元治理

上观：如果再有居民区的公共通道遇到问题，有解决办法吗？

徐磊青：（同济大学教授、参与《上海街道设计导则》编制）目前规划上的城市空间分两种，一种是市政等职能部门权属的公共空间，一种是业主权属的空间。公共通道属于业主权属，理论上应该由业主们协商解决。

如果是居民区，那就是体现基层自治能力的时候了。在一些功能性社区中，各业主可以与综合管理部门协商解决。

解决方法，比如由业委会、居委会或街道等组织出面，进行协调。龙吴路的案例是约谈企业，理论上也可以与交警部门签订契约，委托交警来管理，只是目前我还没听过这种操作。再者，也可以组织一个志愿者团队，进行巡逻、劝阻。

上观：自治协商，难免耗费更多时间、精力，不少人会觉得麻烦。

徐磊青：城市发展日新月异，会出现越来越多的新问题。不是每一个问题都能立即找到适用政策。法规总是跟在实践后面的。加强基层自治，是城市精细化管理的应有之义，也是近几年基层一直在积极推动的手段。

超大城市的管理方式必须转型，个性化问题五花八门，客观上，也不可能再由一个职能部门事无巨细都能管到。具体问题得具体解决。

一方面，基层不能指望过去那种家长式、短平快的一刀切管理，学会自治协商很重要。

另一方面，职能部门也需要转变思维，一些管理权可适当下放给基层，让基层真正使得了劲。

上观：另一个矛盾点是，数据口径并不统一。比如龙吴路410弄的这条路，规划口径显示为市政道路，但实际现状定为公共通道。《细则》《准则》《通知》3份文件，都不足以对公共通道进行准确划定吗？

徐磊青：规划一般是指导性的，比如希望增加窄密路网，希望限制快速机动车，给行人更好的活动空间等。但这些文件属于规划设计，不是刚性约束，很难插手后期实际的运营。

好在上海也在不断优化政策。为了防止土地出让后被用作他途，提倡在前期土地出让时，就把一些细节一一列明，如后续的管理方式等，都可以写上去。成为地块业主，就意味着接受契约里的条件。

从国际惯例来说，好的营商环境就是所有的事情事前通过契约约定。

上观：市中心既有的公共通道难题，人们自发协商出来的规则真的有用吗？能管住吗？

徐磊青：所以我强调，职能部门的管理方式也得转变。比如龙吴路，交警最初不介入的原因是，公共通道并不属于市政道路，按照传统泾渭分明的管理理念执行，理论上没有错。

过去，交管部门主要就是管理通行秩序，把通行秩序管好就能体现它的效用。但当下的城市更新意味着，目标应该转变为如何让人车环境和谐，以人为本，创造一个更舒适合理的空间。后续相关部门的理念有了相应转变。

上海的夜市也是如此，安义夜巷、枫泾夜市，这些白天可以通车的道路，在特定时间成为特殊的步行街，是多部门协作的结果，但究其本质，正是运营和管理部门理念的转型。

至于公共通道，后续当然还可探讨制度上的优化，比如是否能列出负面清单。而目前，它的难题背后指向的是超大城市如何从管理到治理的转变，尤其涉及多元主体、复杂利益时的理念转变。

 （实习生 张恬、李泱亭对本文亦有贡献）