日前，北京出台了《关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》，从用地规划、建设标准、审批流程、清退转让机制、组织保障等多个方面对农村宅基地的审批、建设、管理作出规定，引发了社会较大关注。而此前不久，自然资源部、农业农村部联合下发《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》和《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，疏堵结合采取措施，遏制新增违法占用耕地建房行为。

2019年，我国城镇化率已经达到60%，农民工总量已经达到2.9亿人，其中外出农民工1.7亿人。在快速城镇化的大背景下，大量农村人口向城镇转移，农村宅基地闲置日益严重。宅基地是农民安身立命之本，是建设用地的重要组成部分。在土地资源日益紧张的今天，盘活、用好宅基地，提高宅基地配置效率，尤其需要充分发挥市场的作用。

为什么要提高宅基地配置效率

宅基地是农村集体土地的重要组成部分，也是农民安居乐业的重要保障。但是，随着城镇化的持续推进，农村人口向城镇大量转移，农村宅基地的使用状况正在发生显著变化。首先，农户进城买房增多，宅基地闲置严重。上海财经大学2019年“千村调查”发现，所有农户中已有15.46%的农户拥有商品房，其中有70%为近10年购买。农户在城镇购买住房客观上降低了农户对宅基地的依赖，不少农户生活在城镇，农村住房长期闲置，宅基地浪费严重。调查还发现，在现有住房中超过38.64%的房屋已使用超过20年，其中16.78%使用已超过30年。农户房屋房龄偏大，本身也反映了农户对农村居住的依赖性下降，这部分房屋将来闲置的可能性很大。未来随着“以人为本”城镇化的逐步完成，农户对农村住房和宅基地的依赖程度将进一步下降，农户退出宅基地的意愿和需求将更加强烈。

宅基地重新配置是土地紧约束下的客观要求。“千村调查”中发现全国有28.41%农户的宅基地高于0.5亩，宅基地超标现象较为普遍，其中东北地区宅基地面积最大，达到0.87亩，宅基地使用效率低，土地浪费比较严重。与此同时，我国土地使用却一直处于紧平衡，二者形成鲜明对比。资源总量短缺是我国的国情，对宅基地进行重新配置是我国土地资源紧约束的必然要求。

一方面，城镇化背景下建设用地持续增长。1978年我国有约1.7亿人生活在城镇，城镇化率只有17.9%；2019年年末全国城镇常住人口84843万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）突破60.6%。41年间，城镇化率提高了42.7个百分点，平均每年提高1个百分点。据估计，我国城镇化率每提高一个百分点，需要用地287万亩。我国当前仍处在城镇化快速发展阶段，达到成熟阶段70%的城镇化率，还将新增近3000万亩土地需求。在全国960万平方公里的陆域国土上，宜居生产空间只有约300万平方公里，而适宜大规模、高强度开发的仅约180万平方公里，且集中分布于胡焕庸线以东，与我国人口活动和宅基地的空间分布高度重叠。

另一方面，粮食安全是关乎国家生存发展的底线问题，保障粮食安全是中国的永恒课题，任何时候这根弦都一刻不能松。粮食生产离不开耕地，但是，限于自然条件等因素，我国的耕地总面积长期处于紧约束中。因此，保护好“耕地红线”，守住“谷物基本自给、口粮绝对安全”底线，任何时候都是“三农”工作的重中之重。城市建设用地、宅基地、耕地在空间上高度重合，互为替代，因此通过盘活、用活闲置宅基地对保障城市建设用地、守住耕地红线大有裨益。

如何在宅基地配置中发挥市场作用

提高宅基地配置效率需要切实发挥市场在资源配置中的作用，但这并非一蹴而就，更需要从实际出发，在尊重农民意愿的前提下，厘清政府与市场的边界，加强制度建设，因地制宜、分步推进；而在市场机制的运行中，需要协调各方利益，综合多种因素，处理好农民与集体、政府与市场等多重关系。

首先，以尊重农民意愿为前提。与其他参与主体相比，农民天然地处于弱势地位，在实际政策推行中难以发出自己的声音，农民的利益也难以得到保障。若无法保障农民的基本利益，忽视农民的基本诉求，宅基地配置效率的改革无法切实提高农民的幸福感和获得感，这将非常不利于农村的稳定。因此，提高宅基地配置效率关键是要以尊重农民意愿为前提，通过对农民赋权赋能，使其能够平等地参与市场，自由地表达自身意愿和诉求。只有最大限度地调动农民的积极性，宅基地的重新配置才可能取得成功。因此，在实际工作中需要坚持从农村实际出发，因地制宜，尊重农民意愿，力戒形式主义、官僚主义。正如习近平总书记多次强调“要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切”。尊重农民意愿，给予农民充分的选择权是发挥市场资源配置功能，提高宅基地配置效率的前提条件。

其次，以宅基地“三权分置”改革为基础。清晰的土地权利安排是发挥市场功能，有效配置宅基地资源的基础。我国农村宅基地制度独具特色，表现为一户一宅、规划管控、长期占有、内部流转，对保障农民基本居住权发挥了重要作用。但是，农村宅基地的重新配置需要各方力量的共同参与，清晰的土地产权是后续交易、分配，保障各方利益的关键。当前，农村宅基地改革基本形成“三权分置”的思路，即落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。“三权分置”不是买卖宅基地，而是在坚持宅基地所有权属于农民集体、资格权属于集体经济组织成员的基础上，适度放活宅基地的使用权，并通过多种方式，使宅基地能够更好地得到利用。农村宅基地“三权分置”改革的顺利推进是宅基地进一步入市、交易的必要条件，也是盘活、用活宅基地的关键，既关系到农民的福祉，也是增进村庄活力、实现乡村振兴的制度保障。

最后，以政府职能转变为抓手。改革开放40多年来，政府与市场的关系始终是经济体制改革的核心问题。但我国当前仍然存在市场体系不健全、政府与市场的关系没有完全理顺、政府对微观经济干预过多、市场和社会发挥作用不够等问题，这些问题在农村表现得尤为突出。要提高农地资源配置效率就要充分尊重市场经济一般规律，使市场在资源配置中起决定性作用。这就需要最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，将政府角色从市场的直接参与者转向公共产品、服务的提供方，发挥政府在市场准入、交易监管、权利保证、制度改革等方面的基础性作用。为此，地方政府需搭建要素自由流动的平台，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，保证不同的市场主体平等参与市场，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，从而让宅基地交易双方成为真正的市场主体。扎实推进农村宅基地“三权分置”工作，因地制宜、整体谋划做好农村发展规划，做好宅基地复垦制度安排。增强城乡要素交换，为农民提供教育、医疗、养老等基本公共服务，解除其后顾之忧，让农民的宅基地不仅可以“退出”，而且值得“退出”等。

盘活、用好农村宅基地是一项系统工程，既是对当前环境下农村生活、居住方式变革的适应，也是城乡利益格局的又一次调整。宅基地的重新配置对农村发展、城乡融合，实现乡村振兴战略等都具有重大意义。在这样的历史背景下，我们更需要协同推进配套制度改革，充分发挥市场在宅基地资源配置中的决定性作用，实现好、维护好、发展好农民权益。

（作者分别为上海财经大学副教授、教授，2019年千村调查课题组成员）

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