在今年上海两会上，有关“统一店招”问题引发了代表委员的热议。

近年来，有的城市为了确保安全和改进市容市貌，已经和正在实施“统一店招”工程。所谓“统一店招”工程，是指由政府出资、统一设计、免费制作安装商店招牌。“统一店招”，从初衷来说应当是好的，主要是为了提高城市形象，美化市容市貌。但在实际操作中，却引发不少争议，很多时候也没有得到商家和市民的理解，被一些人调侃为城市“美学泥石流”。某地曾在网上做过调查，80%的网友认为，“统一店招”难以辨认，毫无生气，失去了各店特色。甚至有网友直言，店与店之间毫无个性，就像80岁的老太太和18岁的小姑娘穿着一样的衣服，让人遗憾。

“统一店招”引起争议，不光是美学问题，更值得探讨的是其背后所反映的政府与市场的边界问题。去年9月，李克强总理在国务院常务会议上强调指出，“该放给市场的就要放足放到位，该政府管的管好管到位。”显然，政府对市场绝不能放任不管，也不能越俎代庖，必须明确政府应该管什么和如何管好管到位。

“统一店招”的做法似乎也有几分为民“办实事”的味道，但是，为什么往往得不到商家和顾客的肯定呢？从法律意义上说，店招是无声的“吆喝”。设置店招是商家为招徕顾客所采取的经营措施，不设置店招也是应当允许的。设置者必须对店招的安全性和内容的合法性负责，政府以一定的程序进行前置审查是必要的，而监管工作的重点和难点主要是在事中和事后，即店招设置以后应该怎么管。“统一店招”看起来似乎解决了事中、事后监管，但是简单化地搞“统一设置”，往往是事与愿违。政府应当反思的是，店招与店堂陈设都是不出声的“叫卖”行为，如果某家商店的店堂陈设文化水准低下，政府是不是也要为其“统一”陈设呢？或许大家还记得，在改革开放之前，我们也曾经有过不少令人哭笑不得的“统一行动”，甚至人们的衣服也只有“黑白灰+军装绿”几种色彩。时至今日，再搞“统一店招”，也许就像要求市民穿统一色彩的衣服、背统一样式的包包一样，让人感到难以接受。

在法律法规方面，上海已经在2013年6月21日颁布了《上海市户外招牌设置管理办法》，地方标准《户外招牌设置技术规范》也从2016年6月1日起实施。从管理办法和技术规范的规定看，设置店招必须是经营人向市容和绿化管理局提出申请，经批准后设置。政府出钱出力“统一店招”是用实际行动取代了商家的申请者、设置者地位，完全是越俎代庖，甚至有违法之嫌。

也许有人会说，统一设置规范店招，不仅是对市容市貌的提升，更是为了减少安全隐患。但问题是，当沿街商户自己设计制作的个性化店招被强行拆除，换上具有同一尺寸、同一底色、同一装饰的店招，就一定能够确保安全吗？政府“统一店招”的做法，随之而来的是安全责任的落实。《上海市户外招牌设置管理办法》明确提出了“谁设置，谁负责”的原则，并就设置店招申请人的权利义务作出了明确的规定。店招设置在商店外墙立面上，在风吹、日晒、雨淋的作用下，锈蚀、老化到一定程度就必然发生脱落、坠落。政府统一设置的店招一旦脱落，责任由谁承担呢？

市场经济不是搞无政府主义，政府的职能是必须履行的。1997年，世界银行在其世界发展报告中将政府的核心功能概括为五项最基本的责任：第一，确定法律基础；第二，保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；第三，投资于基本的社会服务和社会基础设施；第四，保护弱势群体；第五，保护环境。我国经过多次政府职能改革，形成了现在的四大职能，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。“统一店招”显然无法纳入四项职能之中。

商家设置的店招在安全、美观方面存在问题，政府的责任是依法监管，而不是“大包大揽”。有效防范、化解、管控各类风险，必须不断提高维护公共安全的能力和水平。其中，首要与关键都是政府带头守法。以“统一店招”为例，即便是街道财政出资统一设置店招，也有“既当裁判员，又当运动员”的嫌疑。“统一店招”不仅在文化上有违“百花齐放”方针，也在法律层面留下了隐患。一旦“政府出资、统一设计、免费安装”的店招出现安全事故，责任的落实就会出现争议。假设“被设置”者提出，“设置时我对结构设计、材料选用、施工质量并不知情，设置后无法由我承担责任”，事情就很可能陷入僵局。

如何在实现精细化管理的同时提高社会活力，这是未来上海城市管理和社会建设的主要任务之一。更好发挥政府作用是社会主义市场经济的应有之义，目的是实现市场这只“看不见的手”与政府这只“看得见的手”之间的合理分工和协调发挥作用。在现代市场经济条件下，政府在加强市场监管的同时，应更加注重加强社会管理和公共服务。政府职能转变是政府管理机制改革的核心内容，其中任务之一是明确政府发挥作用的职责边界，不断提高行政管理的效率和效能，推进市场监管制度化、规范化、程序化、智能化。只有科学界定好政府的职能，才能更好地促进经济社会的发展和人民生活水平的提高。

进一步说，正确处理好政府与市场、企业、社会的关系，也是更好发挥政府作用的内在要求。长期以来，政府管了许多不该管、管不好也管不了的事情，存在“越位”“缺位”“错位”等问题。“越位”表现在没有摆正政府在发展、建设中的位置，逾越了市场经济条件下政府与企业、与市场、与社会之间应有的边界，承揽了一些管不了也管不好的事项；“错位”表现在政府还沿袭着计划经济体制下政府行为的惯性，管理方式落后，市场意识淡薄，甚至违背已经生效的法律法规作出行政决定；“缺位”的主要表现是政府在应该承担的市场监管、社会管理和公共服务等领域没能尽到责任。

党的十九大报告强调“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。实行市场准入负面清单制度，意味着将监管关口后移，由事前审批更多地转为事中事后监管，通过动态的、全流程的风险监测与管理，切实把该管的事管好，使市场既充满活力又规范有序。从这个意义上说，对店招的监管是对政府治理能力的一次考验。办法不是没有，比如，随着物联网技术的推广，完全可以把店招纳入物联网的全天候、全方位监管之中，实现智能化的管理。“放管服”改革是一门大学问，需要我们在实践中不断探索和纠偏。

（作者为上海政法学院编审、上海市社会建设研究会副会长）

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