踩好PPP新发展理念的油门，同时也要点好防范风险的刹车。这是近期召开的“2017中国PPP投资创新论坛”上，业界达成的共识。

【关注暴露的风险】

目前，我国的PPP发展已经逐渐驶入快车道，进入活跃期。据财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平介绍，截至2017年6月底，财政部全国PPP综合信息平台已收录项目1.3万个，计划投资额16.3万亿元，已落地项目投资额3.3万亿元，覆盖19行业。从规模、广度、深度和影响力来讲，中国市场已是全球最大的PPP市场。

“随着PPP陆续从建设期转入运营期，一些风险也在开始暴露，需要我们引起高度的关注。”国务院发展研究中心副主任王一鸣指出，目前“明股实债”等违规操作情况较多，会进一步加大一些地方政府的债务风险。

所谓明股实债，是指在PPP项目中，一些地方政府向社会资本方承诺本金回购、给予最低收益等安排，名为股权投入，实为简单变相的债权融资，最终仍由财政兜底风险。要知道，PPP模式的引入，本是为了引入社会资本更优质的运营管理能力，引入股权投资，减轻地方政府债务。而这样的融资行为显然是在继续走政府负债建设的老路，非但不能减轻政府负担，还将加速积聚政府的债务风险，社会资本的作用也难以得到发挥。

“希望社会资本、地方政府、金融机构对不规范的融资不要再抱任何幻想，国家对《预算法》的维护，对金融风险防控的态度是坚定的，而且力度会越来越大，所以大家要做真PPP，这样才会有一个持续兴旺的PPP市场。”焦小平认为，现在PPP市场发展起来了，但是也出现一些乱象，林子大了什么鸟都有。一些地方政府依然把PPP当做一种简单的融资手段，对项目债务责任大包大揽，违反《预算法》，风险分配机制形同虚设。

焦小平提到的风险分配机制，也是PPP模式中颇为重要的一个环节。按照学界的观点，PPP项目相应的风险应由对风险最有控制力的一方承担，同时承担风险的程度要与取得的回报相匹配，风险承担还应该设有上限。这样听起来有些复杂，简单举个例子--某个PPP项目可以如此规定：项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

很显然，像例子里这样较为合理的风险分配机制，可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理的成本，使PPP项目对各方都具有吸引力，任何一方都不需要为另一方没解决好他应该承担的风险而付出代价。同时，在项目周期内，分配的结果可以培养各方的理性和谨慎的行为，这意味着各方要有能力控制分配给自己的风险，并为项目的成功而有效地工作。

“没有风险分配怎么能做到权责明晰？怎么能做到让专业的人做专业的事？怎么能做到让投资者对结果负责？”焦小平忍不住一连三个追问。

【全生命周期管理】

针对PPP项目周期长、投资大的特点，不少业内人士呼吁建立全生命周期管理体系。目前，PPP项目的全生命周期基本可分为项目准入、项目建设、项目运营和项目移交四个阶段，每个阶段都不该缺少监管。国务院发展研究中心研究员孟春谈到，要明确从准入到运营的各项监管目标，统一监管机构，加大信息公开，实行问责机制，保障社会公众利益，实现政府、社会资本、公众的共赢。

王一鸣也提到：“建立全生命周期管理体系，就要改进监管方式，健全监管法规，规范监管制度。深化项目的可行性研究，在建设阶段，加强对工程进度，建设质量、项目资金和环境安全的监管。在运营阶段加强对公共产品和服务质量、服务价格以及设施维护的监管。在项目移交阶段，重点对合同执行、养护维修、社会资本退出等进行监管。”

对此，东方金诚评级公司董事长罗光则建议引入评级制度，实现全生命周期的风险揭示，同时对参与各方进行信用评价。他解释说，因为评级机构在目前中国金融市场中经过一定的时间检验，技术方法比较成熟，可以对全生命周期进行跟踪分析。评级报告是在严格监管下形成的分析产品，规范可信，能够为各方提供一些决策的参考。

作为PPP项目周期中举足轻重的金融机构，更应该对项目的全生命周期各个阶段的风险因素进行识别。浦发银行总行PPP中心副主任郑大卫就表示，银行应该在PPP项目的准入阶段就提前介入，把风险控制体现在PPP的合同当中。同时，要强调审核社会资本的资质，识别其在项目建设和运营方面的能力，这关系到其是否能够正常履约。

当然，坚持绩效付费，更是全生命周期管理不可或缺的一环。所谓绩效付费，就是根据项目建设运营的水平来结算费用，而不是项目之初就谈好一口价。焦小平直言：“如果我们不能做到绩效付费，就不能把社会资本在合同中的责任与权利相匹配，就不能从机制上解决‘豆腐渣’、超预算等问题，那么全生命周期管理就是一句空话。”