2016年是“十三五”的开局之年。未来五年是上海改革攻坚的关键期，也是发展的重要战略机遇期。今年，“补短板”成为市委重点的调研课题。上海在建设“四个中心”的征程中，如何抓住机遇，化解“短板”带来的风险，成为上海深化改革的着力点和突破点。在这之中，上海的街镇和新城，成为“补短板 谋发展”最重要的基层力量。

十三五•上海街镇新城补短板谋发展座谈会近日在解放日报社举行，市政府发展研究中心、市发改委、12位街镇和新城等单位的负责同志，围绕“上海基层建设中遇到哪些瓶颈和困难，如何破解和创新发展”的话题进行了座谈交流，提出了颇多有价值的建议。

座谈会上，解放日报社 “区域创新与发展研究中心”正式成立。研究中心将依托党报全媒体资源优势，汇聚报社内区域领域的一线骨干采编人员和与报社业务紧密联系的社会智库机构，整合更多的社会资源，来帮助街镇、新城解决创新发展过程中的各类瓶颈问题，推动街镇、新城更快更好地发展。

市发改委地区与区域经济处副处长沈露莹表示，2014年，市委确定了两个重点调研的课题，一个是加强基层治理，第二个城乡发展一体化。这两个调研课题成果非常丰硕，在2015年的时候，一号课题出来了“1+6”的文件体系，二号课题在2015年以及到今年上半年陆陆续续的出台了“1+19”的配套文件体系。城乡一体化工作在2014年、2015年顶层设计以后，今年推进的机制正式建立起来，相关工作已纳入市政府系统运行的目标管理，明确了40项的工作任务，涉及到16家的市级部门以及相关的郊区县，希望通过形成条块之间的合力，真正落实好整体推进城乡一体化的顶层设计，让更多的老百姓受益。

基层到底有哪些共性的短板，又有哪些个性的困境，给社会发展带来哪些制约？街镇、新城如何补短板、防风险，有力推动区域的创新发展？座谈会上与会人士脑力激荡，为上海街镇、新城在“十三五”、科创中心建设和供给侧改革的大背景下，如何改革创新补短板谋发展，提供了积极有益的路径思考。

区域协同推进社会治理 科创小镇创新补齐短板

在乡镇工作实践中，许多短板越来越成为区域发展的牵制力。金山枫泾镇党委书记张斌表示，上海100多个乡镇差异很大，有共性的短板，也有个性的短板。枫泾地处沪浙交界，怎么跟毗邻地区共同做好社会整治、协同发展，是枫泾的一个个性课题。

行政有边界，但发展没有边界的。这几年，枫泾和浙江接壤地区做好五位一体化的发展，包括如何避免同质化竞争带来的资源浪费等。沪浙毗邻地区找到发展的结合点，加大责任和使命感，推进社会治理一体化。

从更长远的角度来看，短板不能缝缝补补，要做到无缝的补漏才是长效的。补短板在某种程度上提升整个城市的文明建设，这可能有一个过程，其中很重要的一条就是整体的文明素质要提高。

补短板关键要创新。因为远郊的问题跟市中心不太一样，最大的问题是存量资产怎么消耗。去年，枫泾开始远郊经济转型的探索，搭建了一个转型的平台——科创小镇，现在已有创客一村，创客二村、创客三村、创客四村，创客可以拎包入住。通过“科创小镇”的建设，可以让原来的存量闲置资源利用起来，提高资产效率。通过注册落地进而获得税收，在镇域经济的财力得到弥补和发展的同时，短板被补齐，社会效益也很好。

管理立镇推动多方协调共管

崇明新海镇是上海市最年轻的乡镇，建镇时间才七年多。新海镇党委书记樊红妹表示，2008年以后，农场的社会管理和公共服务移交给地方以后，由于财力薄弱，历史欠债也比较多，新海镇经济社会怎样可持续发展面临许多挑战。

因此，新海镇提出管理立镇。农场的一批老的知青，知青二代一部分留在新海镇，参政议政的意识和能力，当家作主的主人翁精神非常强。通过发动群众找短板，然后干部深入基层自己找，寻求上级部门帮助找，梳理出了新海镇的短板清单，加以改进。

当然，在推进过程中，新海镇也碰到了一些困惑。比如说现在农场里面大量的废弃的厂房，资产不是政府的，但废弃的厂房外来人员擅自进入，安全隐患需要政府管。所以，樊红妹建议，无论是央企也好，市属国企也好，应更好地对接地方，服务于地方，帮助基层共同来解决补短板的问题。

增强群众工作和社会动员两大能力

广富林遗址已有数千年历史，松江广富林街道却是去年为了推进松江新城地区的社会治理新设立的街道。广富林街道党工委书记金俊峰表示，基层一线干部的群众工作能力是一个短板。因此，目前街道对居委会一线干部提出了三个30%：居委会干部一年当中要走访不少于30%的居民家庭，要熟悉不少于30%的居民，每天服务时间要不少于30%。提出这样的目标，旨在不断刺激和提高一线居委会干部的群众工作能力，把他们变成社区里面自治的指导员。

社会动员能力是另外一个短板。原来街道做党建工作都围绕着区域内的一些有党组织的单位。但是在区域范围内，有很多单位是没有党组织的。增强社会动员能力，就要在没有党组织的单位里动脑筋。今年街道计划联系到街道范围内的23家施工单位，创业创意的企业和群众文化的团队等，要把这些人凝聚到区域化党建的范围，提高社区的动员能力。

此外，街道层面还有一些无法解决的短板，比较突出的就是停车难。街道范围内，一些绿化带比马路还宽，但是要找一个停车位非常难，弄得基层也很无奈。因此，建议能否在市里面的规划当中，特别是单元规划的时候，把公共停车位，要像绿化带一样规划考虑。

社区治理要用好青年和党员两大主力

金山石化街道地处金山西南端，是上海最边远的城市社区之一，辖区内有特大型化工企业。石化街道党工委书记李泱泱表示，社区治理是做人的工作，把人的问题解决了，可能和人相关的事件、物件等等一系列的问题解决起来才有一个长远的出路或者能够形成一个长效机制。

社区治理的主力在哪里？社区治理特别需要年富力强的青年人来加入。现在有的社区出现这样的情况，平时是退休的老人在参与社区的治理，而年轻人回到社区反而“坐享其成”。从另一方面看，年轻人又对社区充满了需求，怎么样对接需求？先把服务的时间对接上，所以，今年1月1日开始，石化街道所有的居委会上班到晚上8点。这次综合敬老卡的办理，很多独居老人、高龄老人的子女，都是利用夜间服务时间来居委会办理的，而过去可能就要请假了。可见，有时候短板就在我们身边。

能否充分发挥地区党员的作用是一个很重要的评价机制。作为基层党组织，治理是要整合、动员、发动社会各方的力量来参与社会治理，党员理应在社区治理、社会公益等领域做出表率。这里所说的社区党员不仅指的是组织关系在社区党组织的党员，更包括住在社区里的在职党员。石化街道的居委会今年尝试每天晚上一位社区干部加上一位社区在职党员，在居委会夜间当班为居民服务。每一名基层党员用自己的实际行动，共同树立新时期的党群关系和党在人民群众心目中的形象。

补好“四个缺失”实现新城缓冲带功能

“十三五”期间，南桥新城将迎来快速发展的发力期。因此，把短板找出来补齐，将有力推动新城的建设。奉贤南桥镇新城建设发展有限公司党委书记、总经理顾佾表示，新城建设在整个上海市的城乡一体化的过程中地位是比较重要的。目前，郊区土地资源同样很紧张，真正的建设用地非常少。在有限的土地里提供更多的建设面积，或可成为一种增加供应量的办法。“十三五”期间，新城的城市功能要积聚起来，真正实现市委市政府提出的新城作为市中心与周边城市之间的缓冲带。因此，需补齐传统的上海大城市小郊区的模式以及二元结构造成的短板问题。主要是几个方面：

一是公共服务设施硬件的缺失，不仅仅是医疗卫生、教育、文化娱乐等，还包括在社区的管理内容上。目前，南桥新城在尝试将社区卫生中心、服务中心、文化中心建设在一起，提高土地利用效率。

二是社会服务软件的缺失。从公共服务方面来讲，郊区有很多的短板，特别是新城，作为中心城的组成部分，必须用中心城的标准来做配套，而不能是一个扩大的县城而已。

三是城市运营管理的能力缺失。城市运营安全很多方面和城市里面所拥有的各类设施软硬件有关。以前郊区是没有高楼大厦的，现在超100米的大楼越来越多了，这些都提出了新的课题。

四是人才的缺失。生活配套设施无法对青年人才形成吸引力，郊区发展总部经济，确实是蛮困难的一件事情。

破解“三对矛盾”提升社会治理效率  

社会治理需要依法规范，但社会治理往往也是结果导向。松江泗泾镇镇长沈雪峰表示，一是在社会治理当中要破解依法规范和高效复制之间的矛盾。许多违法建筑搭建的非常快，但一旦成为存量要强拆，至少要半年时间。对于基层来说，法律上的程序要求很高，执法成本非常大。因此，能否设计些简化程序，既能够依法规范，又能快速做处置。

二是破解整治提升与手段有限之间的矛盾。整治的最终目标是把产业转型提升上来。这需要在法律上对企业的相关经营行为做更具体的规范。如企业的用房擅自改变结构，街镇的处置有什么法律机制？所以建议在市级层面，能不能有一些限制性的政策或者是法律的规定？这样对企业也是一种约束。

三是破解保障权益与滥用诉权之间的矛盾。群众合法权益的保障是整个法治社会建设的必然要求。但在保障权益的同时，也要避免滥用诉权，否则既浪费大量诉讼资源，又浪费大量行政资源。

补短板促转型 改善环境服务科创

2015年市委的一号课题聚焦科创中心建设，杨浦是六个重要承载区之一。杨浦五角场街道主任李正明表示，五角场街道高校、创新创业园区云集，今年市委的一号课题是补短板，从街道的层面来讲，就是怎样为创新创业的发展创造良好环境，建设好更多的发展空间，通过拆除违建市场，促进业态进一步转型升级。另一方面，依靠城市更新美化环境，推进创业街区的构建。

街道还通过打造创意生态社区，服务好创业者、创业企业、创业的服务机构。譬如将8个园区，2个基地，以及每个月都在变化的创业服务机构紧密结合起来，建立“8+2+X”的创业联盟，为创业者提供各类服务。为了进一步营造好创新创业的氛围，街道还推出“8个一”，包括一个创业联盟，一个创业微信公众号，一个创业专家导师团，一本创业服务手册，一个创业地图，一个是电子期刊等。

做实基本管理单元 社区治理贴近基层

川沙既是上海历史悠久的老县城，又是即将开园的上海迪士尼乐园所在地。浦东川沙新镇党委副书记王美华表示，补短板需要创新社会治理，做实社区基本管理单元。

川沙一直在搞试点镇社区，在2014年市委一号课题调研的基础上，市委出台的文件当中对镇管社区有了一个专业的说法，就是基本管理单元。目前，川沙有五个基本管理单元。每个基本管理单元配四个公务员编制，做实基本管理单元有了很好的人力资源保障。每个基本管理单元，包括了社区事务受理中心，文化活动中心，卫生服务中心，生活服务中心，还有社区联勤站。整个社区中心涵盖了居民所需要的各项内容，实际上是以人为中心，剥离社区的经济职能，只留管理社会服务的职能，社区除了四个行政人员以外，其它都是政府购买的社工，15到20个人组成一个社区管理班子。

这样，一手抓村居的协商共治，一手抓政府社会管理职能下移以后的承接和强化。通过做实基本管理单元以后，城市网格化中心进一步下沉，执法队伍联勤联动也在每个社区设点。社区层面实现了网格化管理和联勤联动机制的融合，政府的管理职能贴近了基层，贴近了实际，而且更加高效。

补居民自治理念不足短板需舆论引导

作为长宁唯一的镇，新泾镇的城镇化进程非常快。新泾镇副镇长詹迪火表示，目前镇里原则意义上的农村已经没有，都是居民的社区。居民自治理念的养成，成为一个较大的短板。从前年开始，市里文件已经倡导基层自治建设，街道镇层面成立了社区自治办。到了居委会层面，本身居委会就是一个自治组织，但是到了社区，居民自治理念的养成，根据长期观察下来，仍然非常欠缺，群众各种自治活动的参与度不高，自觉性也不够。因此，要提高居民自治理念，确确实实需要媒体广泛地宣传，舆论的倡导，对居民进行引导。

加大城市管理力度 专项整治短板问题

安亭是上海乃至全国有名的汽车城。嘉定安亭镇副镇长黄月珠表示，在产城融合发展的大背景下，安亭近几年城市化率很快，基本上达到了百分之七八十。随之而来的社区管理或者说城市管理成为短板。由于外来人口比较多，人员又比较复杂，所以在经济发展的同时，也带来了很多违法建筑、违法用地、违法居住，还有设摊、群组、交通拥堵等等。

因此，安亭今年采取措施，加大城市管理的力度，成立了专项整治工作组，采取“2+42+X”的方式。42个村里面，梳理出来77个跟五违有关系，还有300个跟环境卫生有关系的。还有X，是一些专项整治，针对社区街面上僵尸车的整治，还有自发的菜场疏导点的整治等等。

调整用地比例 促新城高效发展

青浦不仅是上海西部组合城镇群的地理中心，同时也是上海东西向发展主轴的西部端点。青浦淀山湖新城发展有限公司总规划师陈宜表示，从2014年开始，上海市进入了2015到2040的全市规划大调整。在这次的规划大调整中，由于受到用地比例和人口总量的控制，大规模的工业企业要转型发展，但转型成城市居住用地的比例又非常有限。因此，大量工业用地将向商办、生产性服务业用地转型，这对商业用地总量已超过国际平均水平的上海来说，有很大的压力。淀山湖新城这几年的发展也是如此，有造成资源浪费的趋势。这将是新城发展的一大短板。因此，建议尽快在全市规划中予以重点考虑，寻找到解决方案。

在谈到古镇保护时，陈宜表示，青浦有七片古镇保护区，上海在古镇保护上历来也很重视，但与江浙两省相比，仍然有很大的可作为空间。保护建筑大部分都是砖木结构的建筑，寿命只有二、三十年，所以每年的损坏率很高。譬如朱家角地区，每年大概有7%的用房要进入到危房行列。因此，他呼吁上海市要在古镇保护上面推出更多实质性的举措，把古镇保护的短板补齐。

整治跨门经营历史违建 提升群众满意度

城桥镇是崇明第一大镇，也是县政府所在地。崇明城桥镇市容所所长印卫海表示，自2015年起，根据县委县政府创建全国县级文明城市的工作要求以及结合城桥镇复评国家卫生镇的契机，大力推进社会治理工作，对跨门经营和历史违章建筑进行了大力整治。譬如，去年对高岛路上存在有五年时间的乱设摊，大概有300到400个左右，下定决心进行取缔。同时，利用两个月的时间对金珠拆迁安置小区进行了集中整治，清除毁绿种菜3.6万平方米，楼道堆物400多吨等。从一线工作的感受来说，补短板的工作，都是以老百姓反映最突出的问题为导向，然后列出问题清单，逐一解决，提升群众满意度。

（摄影 海沙尔  编辑邮箱：jfhuodong@163.com）