冷战结束以来，尤其是进入新世纪以来，北极问题逐渐成为国际政治和全球治理的焦点问题之一。随着北极地区的气候和环境变化以及随之衍生的一系列政治经济安全和社会问题，一方面北极国家和域外相关国家努力推动北极治理和北极国际合作，另一方面北极治理和合作的进程也受到全球和区域形势变化的重大影响。目前，北极地区的形势演变出现了一些新的趋势和动向，北极治理和合作进程也在曲折中前行。
北极地区地缘政治矛盾冲突再起波澜
冷战时期，北极地区是美苏两家军事对峙的前沿阵地。冷战结束后，北极国家开始探索在北极进行各领域的合作与治理，以应对该地区特殊的环境和气候变化。由于冷战后传统安全矛盾的一度缓解，使得北极各国得以能够在较稳定的背景下开展和推动北极治理和北极合作的各种对话、机制和进程，北极地区似乎一度成为全球治理和国际合作的模范试验区，域内国家和域外国家都在不断推出各种治理和合作理念、政策，积极探索进行治理机制规范，控制冲突。
然而近年来随着国际局势的变化，尤其是美国及西方国家与俄罗斯关系的逐渐逆转和恶化，全球以及北极地区的地缘政治矛盾重新凸显，又由于北极地区的重要战略价值，双方在北极地区针锋相对，竞争激烈，使得北极再次成为地缘政治对峙的焦点。
2014年乌克兰危机后俄罗斯与西方关系跌入冷战后的最低点，美国和欧洲国家开始对俄罗斯进行一系列严厉经济制裁。在安全上双方的敌意也日益加深，视对方为自身安全的重大威胁。在这种背景下，北极国家都开始重视北极的传统安全意义，重新在北极加强部署军事力量。作为北极海岸线最长的国家，俄罗斯把北极地区作为实施自己海洋战略的重点，不断加强在北极地区的军事力量和军事设施，重新启用和建设了多个军事基地，组建了多个适应北极地区作战的“北极旅”，连续两年的红场阅兵时都出现了专门的北极部队及其装备。俄战略轰炸机恢复了对美国阿拉斯加周边地区以及北大西洋地区的巡逻并常常与美国和欧洲国家空军战机出现对峙状况。美国及其欧洲盟国也大幅度加强了其在北极地区的军事部署。美国、加拿大、丹麦、挪威都部署和加强了其专门的北极部队及其装备。美国海军正在调整北大西洋的军力部署，并在去年8月正式恢复冷战时期曾发挥重要作用的第二舰队并明确说明此举针对俄罗斯的“军事威胁”。去年末，北约在靠近北极地区的挪威海域组织了冷战结束以来最大规模的军事演习，美国“杜鲁门”号核动力航母打击群在时隔20多年后再次进入北极圈，对俄罗斯进行军事威慑。俄罗斯也在北极区域进行了各种规模的多次军事演习，双方在北极近乎出现了剑拔弩张的态势。
北极治理与合作机制面临“瓶颈”
多年来，在北极相关国家的共同努力下，北极治理和合作在很多方面已经取得了不少的成就，在制度和规范建设上也有所推进，比如成立了以北极理事会为代表的诸多合作和规范机制，确立了极地航行准则，签署了北极渔业协定等。但目前这个进程似乎有减速迹象，北极合作和治理进程呈现一定的瓶颈效应。
首先是北极治理和合作进程目前还缺乏有效的、具有权威性和代表性的国际治理机制。目前北极理事会是代表性最广泛的机制，8个北极国家是理事会成员国，另有诸多域外国家是观察员国，但北极理事会性质上仅仅是相关各国的论坛性组织，并不具备国际组织的法律属性。虽然随着北极治理进程的推进，有不少国家提出将北极理事会组建成正式的国际组织以主导北极治理和合作进程，但以美国为代表的一些国家反对此种设想。由于北极理事会无法被赋予主导型作用，导致其他各种专门机制互相间难以协调，各自为政，比如北极经济理事会，北极海岸警卫队论坛等这些涉及经济社会发展，极地安全搜救等重要领域的机制都是独立运行的。
其次是北极国家在北极治理与合作进程中的理念和政策相对保守和内向，使得北极域外国家的关切和诉求难以获得表达和得到重视，例如在现有最典型的北极理事会机制中，域外国家只能获得观察员身份，而观察员在理事会的工作程序中的话语权、知情权是相当有限的，这对于北极国家和域外国家的交流对话、沟通合作显然有消极影响。北极问题事关全人类的未来，很多问题不是北极国家就能解决的，需要国际社会在各方面的通力合作。
另外，由于无法形成主导型的治理与合作机制，相关国家近来开始寻求在领域问题上在“志愿者联盟”基础上先行实际的、有效的多边合作，比如在环境保护、气候变化、航道建设、原住民发展、科学考察等领域，相关国家都在寻求新的合作途径和发展方向。
北极治理和合作进程最初的驱动力是气候变化、能源需求、航运前景以及全球化与全球治理理念的推广，但是最近这些问题都出现了问题。由于一些国家不负责任的退出，使得全球应对气候变化的努力出现了波折；世界能源市场的动荡和能源价格不断走低使得开发北极能源的需求也不再紧迫；世界经济的低迷不振使得国际航运业也处于萧条之中；另外，一些国家的民粹主义、极端保守主义和现实主义也使得全球化和全球治理进程出现了逆流，再加上全球地缘政治形势的波动，都使得目前的北极治理与合作进程在前进中出现了瓶颈现象。
"冰上丝绸之路"与北极合作
2013年，中国提出了“一带一路”倡议，在当时的国际背景下，中国就有专家认为未来北极地区的合作与发展可以与“一带一路”倡议结合起来。在经过较长时间的讨论之后，2017年，中俄两国领导人共同提出了“冰上丝绸之路”的概念，以促进北极地区的合作发展。
“冰上丝绸之路”概念提出后，得到一些北极国家的欢迎，俄罗斯领导人在多次和中国领导人会晤时都强调两国要推动和加强“冰上丝绸之路”的建设与合作。芬兰总统尼尼斯托在访华时也与习近平主席共同表示要积极探讨在北极航道开发等项目上的合作机遇，共建“冰上丝绸之路”，促进亚欧大陆互联互通。2017年4月挪威首相索尔贝格访华时专程参加在上海国际问题研究院举行的 “变化中的北极与中挪关系”研讨会并发表主旨演讲，对中国参加北极事务给予了积极评估，并期待挪中进一步增强在北极的科学和研究合作。冰岛更是在多年前就已经与中国签署了北极合作协议。2018年，中国与俄罗斯在北极雅马尔天然气田的合作获得了新的重要进展。2018年7月19日，雅马尔液化天然气项目向中国供应的首船液化天然气通过北极东北航道运抵中石油旗下的江苏如东液化天然气接收站。中俄两国在北极航道基础设施建设上也达成了不少合作意向。
“冰上丝绸之路”是一个开放性的倡议，所有对此倡议有兴趣、并有意愿参与合作的国家都可以开展各种形式的对话与合作，寻找合作机遇和发展潜力。“冰上丝绸之路”摒弃地缘政治思维，倡导合作共赢理念，可以各种方式与相关各国的发展规划对接。“冰上丝绸之路”倡议是包容性的合作倡议，与各国其他的合作机制和规划并行不悖。在当前北极地区地缘政治冲突再起波澜、北极治理与合作进程出现瓶颈现象之际，“冰上丝绸”倡议以及相关国家在此框架下的合作倒不失为当前北极合作的一个亮点、也可能成为未来北极治理与合作的新的选择和方向。
（作者为上海国际问题研究院海洋和极地研究中心主任。本文仅代表个人观点。编辑邮箱：ylq@jfdaily.com）