我的位置: 政情 > 十二公民 > 文章详情
【领航新征程】全国首部增强民众“体感度”的政府规章出台
分享至:
 (1)
 (0)
 收藏
来源:上观新闻 作者:罗培新 2018-01-24 13:06
摘要:以提取最大公约数的方式,将原先四个部门如同森林般的制度规范,简化为一套程序规则。引入大数据与信息化技术,辅之以信用治理等手段,全力打造市场监管智慧型信息系统,自动推送相关信息,运用大数据识别真伪消费者,增强职业认同……这部规章用力之处,无不值得期待。

 有关消费者投诉举报的制度供给,素有市民“体感度”之称。2018年1月10日,《上海市市场监督管理投诉举报处理程序规定》(沪府令61号,以下称《程序规定》)发布,从而成为全国首部市场监管领域的统一投诉举报程序规则。

 

《程序规定》将于今年3月15日起施行。没错,就在消费者权益保护日,因为它就是一部与老百姓权益休戚相关的政府规章。

 

把握立法原意,方能促进良善执法。

 

统一程序规则,助力大市场监管格局

 

谋善治,须先立良法。2014年以来,十八届三中全会提出了改革市场监管体制、实行统一市场监管的要求,上海市在区级层面率先推进市场监管体制改革,将工商、食品药品、质量技监、物价等四个领域的市场监管职能,由各区市场监管局统一行使,从而消除了“四五顶大盖帽,管一顶破草帽”的局面,减轻了民众负担。与此同时,2016年,《上海市市场监督管理行政处罚程序规定》出台,统一了处罚程序,初步形成了大市场监管格局。

 

改革永远在路上。虽然统一了后端的处罚程序,但老百姓前端的投诉举报程序仍然是政出多门,莫衷一是。这些规定散见于工商、食品药品、质量技监、物价等部门的规章,以及《消费者权益保护法》《产品质量法》《食品安全法》《价格法》等相关法律法规中。举例来说,《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》(2014)、《食品药品投诉举报管理办法》(2016)、《产品质量申诉处理办法》(1998)、《价格违法行为举报处理规定》(2014)等分别规定了各自领域的程序规则。基层在处理举报投诉时,一时如入规则的森林,极易迷失方向,如若处理失措,程序失当,极易被心怀叵测的滥权者利用,给执法人员施压,要求其协助牟取不当利益。职业打假人上下其手,如持续下去,既影响执法效果,更会破坏营商环境。

 

数据显示,市场监管部门处理的投诉举报量大幅攀升。2015年各区市场监管部门共计处理11.3万件,2016年上升至19.4万件,2017年则飙升至37.1万件。井喷式增长进一步加剧了基层工作负担。

 

于是,制定一部统一、高效、便捷的举报投诉程序规定,引入信息化及信用治理等手段,以提升行政效能,预防和化解社会矛盾,已然是民生立法的一项重点。

 

统一法律术语,规范处理流程

 

立法的第一步,也是最为基础的一步,就是对具有同样法律效果的术语进行统一。由于历史上的“拉条立法”,对于相同或者近似的法律行为,出现了五花八门的表述:

 

例如,《产品质量法》(2009)第10条规定,任何单位和个人有权对违反本法规定的行为,向产品质量监督部门或者其他有关部门检举;第22条规定,消费者有权就产品质量问题……向产品质量监督部门、工商行政管理部门及有关部门申诉。而《价格法》(1998)第38条则规定,任何单位和个人均有权对价格违法行为进行举报《食品安全法》(2015)第115条规定,县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当……接受咨询、投诉、举报;《消费者权益保护法》(2013)第39条规定,消费者和经营者发生消费者权益争议的,可以……向有关行政部门投诉……

 

咨询、申诉、投诉、检举、举报……林林总总,不但消费者会搞糊涂,执法部门有时也不解其意。

 

明晰是立法的第一要求。《程序规定》把以上表述统一为消费者“投诉、举报”两类行为。投诉是指,在区市场监管部门职责范围内,消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,与经营者发生消费者权益争议后进行的投诉。举报则是指,在区市场监管部门职责范围内,自然人、法人和非法人组织对涉嫌违法行为进行的举报。

 

从上述定义可知,投诉与举报存在五点区别:

 

第一,针对事项不同:投诉针对的是消费者与经营者之间的消费争议,经营者之间商业合同纠纷不在投诉范围。例如,A企业买入B企业的布料用于服装加工,如发生质量争议,则属于一般的买卖合同纠纷,不属于生活消费争议,不在投诉范围。而举报针对的是涉嫌违法且往往会引发行政处罚的行为,例如,举报某餐饮企业在用“地沟油”,存在食品安全事故隐患等。

 

第二,提出主体不同:投诉人必须是消费者,而且与经营者存在争议。因而,《程序规定》的表述是,消费者未与经营者沟通、在争议产生之前直接提出投诉要求的,区市场监管部门不予受理,同时告知消费者可以与经营者先行沟通。而举报则可以是发现违法行为的任何人,而且不设任何前置条件,也就是说,即便这种违法行为未必对其自身权益造成侵害,也可举报。

 

第三,处理方式不同:投诉的处理方式是行政调解。市场监管部门受理投诉后,必须采用调解方式来处理。调解达成合意的,制作调解书,并征得双方同意后,可以请法院予以司法确认。举报的处理方式是查处。市场监管部门在收到举报材料后,根据核查结果决定是否立案。对于经核查认为不存在违法行为的,不予立案;对于经核查认为具备立案条件的,予以立案,并根据案件的具体情况,最终作出给予行政处罚、不予处罚、移送、销案等处理结果。

 

第四,可撤回性不同:投诉重在维护私权,可以撤回,而举报重在保护公益,不能撤回。消费者投诉后如对经营者的解决方案满意,或与经营者达成和解,即可撤回投诉,市场监管部门即行终止调解。举报则不然。举报人举报后又想“撤回”举报的,即使消费者已与经营者达成和解协议,市场监管部门仍须进行调查核实,对于查实的违法行为依法予以处理。

 

第五,处理结果的强制性不同:投诉处理中,经调解是否达成一致,取决于消费者与经营者的意愿,且调解结果不具有强制执行力,消费者不接受调解结果的,仍然可以向法院起诉。而在举报处理中,查处工作属于市场监管部门履行法定职责,具有强制执行力。

 

确立了权责一致,灵活务实的管辖制度

 

管辖,是投诉举报必须解决的重大问题。《程序规定》在设计相关制度时,考虑了以下因素:

 

其一,遵循法理。借鉴了民诉法“原告就被告”的管辖一般原则,采用了民法总则关于“住所地”的认定,摒弃了部门规章使用的“所在地”概念。这样,《程序规定》的表述是,投诉由经营行为发生地或者经营者住所地的区市场监管部门管辖。而何为住所地?援引民法总则的规定,自然人以户籍登记或者其他有效身份登记记载的居所为住所;经常居所与住所不一致的,经常居所视为住所。法人以其主要办事机构所在地为住所。依法需要办理法人登记的,应当将主要办事机构所在地登记为住所,也就是工商注册登记的住所地。

 

其二,方便投诉。投诉由住所地的市场监管部门处理,其法理在于,住所地的政府部门收取了经营行为产生的税收,承担投诉处理这一公共职责,顺理成章。但在实践中会出现两个问题:

 

第一,工商登记的主要办事机构所在地与实际办事机构所在地不一致。例如,经营者A在工商登记的住所地是青浦区,但实际上主要办事机构(例如董事会等管理机构)在松江区,应当如何处理?按照民法总则的规定,法人的实际情况与登记的事项不一致的,不得对抗善意相对人。也就是说,投诉人作为善意的相对人,仍然可以向青浦区的市场监管部门投诉。

 

第二,经营行为发生地与住所地不一致,例如,B餐饮企业在徐汇区注册,还在长宁区开了分店,消费者在长宁区接受餐饮服务时发生争议后,向该区市场监管部门提出投诉,后者就不宜以长宁区不是B企业住所地为由予以拒绝。因而,为避免推诿,《程序规定》将经营行为发生地或者经营者住所地的区市场监管部门,都设定为管辖部门。

 

  其三,灵活务实。《程序规定》在这方面做了如下安排:

 

第一,关于网络交易。考虑到线上交易的行为发生在虚拟网络上,经营行为发生地难以确定,《程序规定》以第三方交易平台住所地替代了经营行为发生地,这样,网络交易产生的争议,可以向经营者住所地或者第三方交易平台住所地的区市场监管部门投诉。

 

第二,关于管辖转移。为适应特殊案件的办理需求,《程序规定》确立了“自上而下”和“自下而上”的管辖权转移制度,即市级主管部门必要时可以直接处理区市场监管部门管辖的投诉。区市场监管部门管辖的投诉,由于特殊原因难以处理的,可以报请市级主管部门处理。这些制度安排,均是为了应对疑难、复杂的投诉。

 

第三,关于指定管辖。区市场监管部门之间发生管辖权争议,协商不成的,应当报请市级主管部门指定管辖。市级主管部门应当自收到报送材料之日起5个工作日内,确定管辖部门。市级主管部门指定管辖的投诉,区市场监管部门应当自收到指定管辖决定之日起3个工作日内,办理移交手续。指定管辖的制度设计,用意在于避免部门扯皮,提高行政效率。消费者为两人以上,针对同一经营者,投诉内容属于同一种类,区市场监管部门认为可以合并受理并经消费者和经营者同意的,为共同投诉。

 

第四,关于集约处理。为了节约行政资源,《程序规定》充分借鉴了民诉法的代表人诉讼制度,规定消费者人数众多的共同投诉,可以由消费者书面授权代表人进行投诉。代表人的投诉行为对其所代表的消费者发生效力,但代表人变更、放弃投诉,进行和解,应当经被代表的消费者同意。

 

运用大数据和信息技术,力促精准治理

 

 在基层长期从事消费投诉处理的工作人员,面临着一个巨大的苦恼是,在处理职业打假人的诉求方面,耗费了大量的精力,但却始终无法赢得内心的自我认同。

 

《2016年消费者维权诉讼数据报告显示,在2016年7000余个消费者维权诉讼中,牵涉职业打假的案件,80%以上的职业打假人主张得到了法院支持。的确,职业打假人自出现以来,对于增强消费者的权利意识,鼓励百姓运用惩罚性赔偿机制打假,打击经营者的违法侵权行为产生了一定积极作用。

 

但凡事过犹不及。最高法院的一份报告指出,从当前消费维权司法实践中,知假买假行为有形成商业化的趋势,出现了越来越多的职业打假人、打假公司(集团),其动机并非为了净化市场,而是利用惩罚性赔偿为自身牟利或借机对商家进行敲诈勒索。更有甚者针对某产品已经胜诉并获得赔偿,又购买该产品以图再次获利。上述行为严重违背诚信原则,无视司法权威,浪费司法资源,我们不支持这种以恶惩恶,饮鸩止渴的治理模式。

 

风起于青萍之末。此种司法政策之变迁,《程序规定》显然不会忽视,在以下方面进行了制度设计:

 

其一,关于投诉的界定

 

《程序规定》将“投诉”界定为,消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,与经营者发生消费者权益争议后进行的投诉。此法遵循了《消费者权益保护法》的法理,后者规定,在普通消费产品领域,消费者获得惩罚性赔偿的前提是经营者的欺诈行为。而民法上的欺诈,按照《民法通则意见》第六十八条的解释,应为经营者故意告知虚假情况或故意隐瞒真实情况,使消费者做出了错误意思表示。而对于知假买假人而言,不存在其主观上受到欺诈的情形。

 

《论语·里仁篇》“君子喻于义,小人喻于利”。罗马法谚云,任何人均不得基于他人的损害而获得利益。因而,从法理上说,职业打假人不属消费者,无权享受多倍赔偿,市场监管部门可以不受理其投诉。当然,他们可以主张合同法或者侵权法上相应的权利。

 

这里的问题在于,如何确定职业打假人?这方面,大数据和信息技术的运用,显然大有可为。

 

其二,关于信息技术的运用

 

首先,《程序规定》创设了信息管理系统。按照要求,本市建立市场监督管理投诉举报信息管理系统,实现统一编码,统一处理,统一告知,并为投诉举报信息的监测、分析和预警提供支持。这是大数据和信息技术得以运用的基础制度。

 

其次,《程序规定》创设了灵活的告知方式。考虑到各区市场监管部门处理的投诉举报面广量大、告知环节较多,为了更好地保护消费者、举报人的知情权,及时规范地告知处理情况,按照“互联网+政务服务”的管理思路,在传统的书面、电话等告知方式基础上,增加了信息管理系统主动推送告知的方式。也就是说,区市场监管部门可以通过市场监督管理投诉举报信息管理系统,以主动推送的方式告知。可以想见,以后投诉人和举报人将获得一个编码,绑定其手机号,处理结果可以像传送物流信息那样,高效而便捷。

 

第三,《程序规定》引用了信用治理手段。即鼓励市场监督管理部门与信用服务机构开展合作,引入信用治理手段,对投诉举报过程中的失信行为,依法实施联动惩戒。也就是说,对于职业打假人,特别是对于在不同时间和空间买入同样商品后频繁投诉的职业打假人,可以大数据为基础,排除其消费者身份,同时启用信用手段,并将相关信息报送法院系统,帮助其正确适用法律。

 

 其三,发挥投诉举报大数据的延伸服务功能

 

投诉举报信息管理系统建成后,能够深度挖掘和分析举报投诉大数据,精准发现执法盲区和痛点问题,进而为立法和规范性文件的制定提供依据,从而提高制度供给的有效性。举例来说,政府进行家政服务业立法,就可以通过举报投诉平台定位对家政服务投诉比较多的群体,精准地推送给他们,从而能够提高立法公众参与的精准性和有效性。这样比立法部门在网上冷冰冰地挂着草案条文,守株待兔,要有效得多。

 

法律的生命力在于施行。期待《程序规定》在不久的将来,为消费者赢得饱含温情的体感!

 

(作者为上海市政府法制办副主任)

栏目主编:王海燕 文字编辑:王海燕 题图来源:新华社 图片编辑:笪曦
评论(0)
我也说两句
×
发表
最新评论
快来抢沙发吧~ 加载更多… 已显示全部内容
上海辟谣平台
聚焦嘉定
上海对口援疆20年
第三届绿色账户微电影大赛
设计服务与相关产业融合发展整合推广平台
举报中心
网上有害信息举报专区
关注我们
客户端下载