金钱豹倒闭、代官山关门，近年来预付卡发行商家接连上演“先收钱后跑路”的套路。关于单用途预付卡立法的呼声也日益高涨。记者从21日召开的市人大立法调研座谈会获悉，目前，相关法规建议稿已初具雏形，但对如何监管、监管主体等核心问题，各方仍存有较大争议。要立法管住“金钱豹”，地方立法有无这个权限呢？

地方立法有无权限

从市人大历次调研情况看，目前，各方观点认为，单用途预付卡监管路径主要集中在两方面：扎紧前端“藩篱”，通过设置发卡门槛，规定只有达到规模以上经营企业才能有发卡许可；加强事中监管，通过对预收资金流向的实时监控与管理，避免恶意“圈钱”跑路的发生。

无论是哪种措施，都意味着现有预付卡发行模式将被套上“紧箍咒”，商家不得为所欲为。因此有观点认为，对预付卡的监管涉嫌侵犯企业的经营自主权。

“预付卡发行的本质是一种商家与消费者的合同契约行为，属于民事法律关系的范畴，而对于民事合同效力规定的立法位阶是法律和行政法规，不属于地方立法权限范围。地方立法对其进行规制，有可能侵犯民事基本权利。”座谈会上，有法律专家提出，预付卡立法需要谨慎，避免僭越立法权限。

对此，法律专家韩强提出了不同观点，“立这个法，不是说，企业就不能发行预付卡了，也并非否定双方合同的法律效力，而是对发行预付卡所产生的社会风险进行防范”，韩强认为，此次立法着眼点在于保护消费者权益和规范市场秩序，并非对企业经营行为本身的干涉。

法学专家张忠玉对此也表示，“此次立法的现实语境是，由于前期监管失灵，导致预付卡消费纠纷频发。从这个意义上说，地方立法对预付卡发行进行监管，符合消法和物权法的精神和原则，并不存在与上位法冲突的问题”，张忠玉同时表示，在具体监管措施设置中，如何规避与现有法律形成冲突，也的确是本次立法中值得关注的问题。

监管路径仍未明确

预付卡怎么管？是本次立法的核心问题。无论是设置发卡门槛还是把控预收资金流向，在现实操作中都很将面临如何落地的问题。

“比如，对于门槛的设置，究竟达到多少规模的企业才能发卡？”市人大代表盛雷鸣指出，由于单用途发卡主体涉及各行业，行业属性不同导致经营业态不同，很难用“一刀切”的方式设置量化标准。而“与其经营规模相符”的表述又往往过于原则，缺乏硬性约束力。

于是，加强预收资金的流向监管，成为主流意见。有与会者提出，让商业银行参与对企业预收资金用途进行限制、实施监管，不失为一种有效手段。

“这其中有几个问题。第一，从现有法律法规来看，没有明文规定，银行等金融机构有对存管资金进行监管的义务。其次，如果需要银行参与资金监管，监管哪些内容？如何监管？这些问题尚未明确，将直接影响规定的最终落地”，上海银监局创新处处长李皎提出，此外，企业如果出现恶意卷款，银行是否应负有连带责任等一系列问题，都需厘清。

市金融办合作处副处长高扬指出，与多用途预付卡不同，单用途预付卡单笔资金规模小，交易数量多，对其监管，银行方面势必要投入大量人力物力，是否可操作，是个问题。

“如何在符合现行法律框架的前提下，实现对单用途预付卡的有效监管，路径仍需进一步探索”，市人大财经委主任委员潘志纯表示。

预付卡维权懒诉、难诉

除了加强事前、事中监管，加强事后的追责处罚，是另一种观点。

“尽管法规草案设置了一系列监管措施，但能否落地、是否有效，仍然存疑”，市人大代表盛雷鸣指出，从既发的预付卡纠纷案件来看，主要有两种情况，一种是商家经营不善，企业倒闭，导致无法履行对消费者服务合同，另一种是经营者通过寅吃卯粮的圈钱方式，恶意卷款跑路。“如果是前一种情况，可以按照破产法等程序，而后一种行为则构成诈骗罪，可以追究其刑事责任。”

市人大代表钱翊樑也表达了相关观点，“单用途预付卡消费维权的特点是小而散，往往单笔金额不高，却数量很大，消费者因为诉讼程序繁琐，懒于提起诉讼”，他认为，立法要进一步体现行刑衔接，对于一些金额巨大、涉众面广的案件，公安部门应及时介入，且调查结果向公众披露。

“预付卡监管存在诸多难点，仅仅靠公权力进行干预和管理，往往效果不佳”，法学专家黄钰指出，在加速相关立法进程的同时，还应该加强对消费者的宣传引导，倡导理性消费、科学消费。