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观察家 | 警惕“大饼危机”!俄乌冲突再次警示阿拉伯世界
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来源:上观新闻 作者:唐见端 2022-07-01 16:08
摘要:一位埃及人士指出:粮食不能自主,思想就不能自主;思想不能自主,则难保道路选择自主。

俄罗斯和乌克兰这两个产粮大国鏖战正酣,阿拉伯人在一边惴惴不安。随着全球粮价不断攀升,很大程度依赖粮食进口的阿拉伯世界已有人担心,新一波“阿拉伯之春”是否即将来临。

“大饼危机”

始于2010年末至2011年初、被冠之“阿拉伯之春”的暴风骤雨抗议运动,一个主要触发因素就是粮食危机,而缺粮问题尤以人口大国埃及为甚。回顾那段历史,对今天寻求适合自身发展道路的阿拉伯国家来说,或仍有裨益。

从2008年初开始,在全球粮食需求增加、世界主要粮食作物减产、发达国家把粮食作物用作生物燃料、世界燃料价格上涨等诸多因素共同作用下,国际市场上的食品价格不断飙升。埃及一夜之间陷入主食危机,即所谓“大饼危机”。不但大饼价格飞涨,食用油、西红柿、扁豆、稻米这样一些三餐必需品也成了高价商品。总统穆巴拉克为此下令军方企业生产大饼,以满足平价大饼供应,4个月后危机平息。一位名叫艾萨姆·萨拉姆的法官当时这样说,“埃及民众可能被认为消极或沉默,但凡事总有限度,一旦超过限度,总爆发的一天就到来了。”到了2011年2月,这场总爆发被不幸言中。当民众在开罗解放广场举行抗议时,他们最关注的一点与2008年一样,仍然是能吃到平价“大饼”。

政策失误

粮食短缺问题普遍存在于阿拉伯世界,除了叙利亚在通常情况下小麦能够自给有余之外,其他阿拉伯国家50%以上的食品都依赖进口。当国际市场食品涨价时,像沙特等海湾国家可以从容应对,而对穷人占全国人口40%的埃及来说,就可能引发社会动荡。

阿拉伯世界缺粮,首先是自然条件限制,尤其是大部分阿拉伯国家都缺水。水是农业生产的一个基本要素,而根据世行、联合国儿童基金会等国际组织提供的资料:中东地区在本世纪头十年时的可再生水资源的人均拥有量世界排名最后。造成水资源减少的主要原因是人口增长。上世纪60年代,阿拉伯人口只有1亿,到了21世纪初已达到2.3亿。随着人口增长,城市扩张的进度也在加快。城市中的工业、商业、服务业、以及居民生活需要大量用水。与此同时,阿拉伯国家的水资源并未增长,相反因沙漠化的原因还有所减少,由此造成了阿拉伯国家人均得水量大幅减少。但缺水问题并非阿拉伯国家缺粮的主因。例如,中东地区的另一个国家以色列同样缺水,但由于采用了先进农业技术,其粮食自给率达到了95%。而沙特也采取积极节水措施,如采用淡水处理与发电一体化技术扶持本国农业,并取得了可观的成就。

阿拉伯国家的粮食危机主因是政策失误,作为阿拉伯世界的领头羊,埃及在这方面尤为突出。自上世纪70年代萨达特在埃及掌权,尤其是穆巴拉克在80年代接管政权之后,埃及逐渐开始减少对农业部门的投入。之所以如此,是因为当时的埃及政府片面接受市场经济理论,认为先前政府干预过多导致农业生产效率低下。但他们忽视了一个基本事实:由于农业生产的特殊性,发达国家政府对农业投入同样不遗余力。比如农业补贴一项,有数据显示,在经合组织成员国中,政府对农业的补贴占了农业收入的30%。

轻视农业的政策源于听信美国。1987年,埃及农业部与美国国际开发署合作,开始在埃及实行农业市场化,其核心内容为政府与农业生产脱钩。1991年,埃及农业市场化驶入快车道,那一年,埃及根据美国为首的国际资本要求,开始执行以新自由主义理论为指导、以私有化为核心的“结构调整”,其中农业结构调整是重要部分。

三重损害

农业经过二十年“调整”之后,埃及承受了三重损害。

第一,它损害了埃及的粮食安全。埃及在历史上是农业大国,其粮食自给之余还能出口,在1970年时,埃及农产品外贸为顺差,盈余3亿美元。随着时代变迁,埃及于上世纪五六十年代制定的农业政策需做调整,但是这种调整必须符合埃及国情,其中基本一条是必须保证本国的粮食安全。事实并非如此。从上世纪80年代后期开始,调整后的埃及农业变为出口主导型,即放弃粮食生产,改种经济植物出口欧洲,以赚取外汇支援本国经济发展。但是这一出口主导型农业政策并不成功,农产品外贸赤字不但没有改观,反而有所加剧。根本原因是,欧洲对埃及农产品需求并不旺盛,直到2005年,埃及对欧洲农产品的出口仅占其出口总量的3.9%。 然而,对欧洲来说无足轻重的“结构调整”却造成了埃及粮食大幅缩减,使其由一个粮食出口国变为世界上最大的小麦进口国。当时一位名叫玛姆杜·哈马扎的埃及工程师认为,从战略安全出发,埃及必须做到至少80%的粮食自给,他引述埃及谚语说,“如果你不能自食其力、从自己地里种出庄稼养活自己,那你的行为就不再受自己大脑支配,别人会给你吃的,同时支配你。”

第二,它加剧了埃及水资源紧张。水资源在农业生产中的重要性毋庸置疑,而埃及缺水也是世人共知。但是埃及的出口型农业生产基地却大多设在沙漠地区。由于沙漠缺水,所以要从尼罗河三角洲地区抽取河水浇灌这些沙漠农场,而三角洲地区却是埃及农业的命脉所系。对于这种舍近求远的发展模式,埃及政府当时的解释是,由于开罗、亚历山德拉这些三角洲沿线城市人口过密,因此有必要在沙漠地区建立一个新绿洲,让这里的民众到那里的出口型农场工作。当时的口号是,要让1700万埃及人口迁徙到新绿洲。实际情况却是,这些机械化农场并不需要多少劳动力,所以不可能吸纳多少迁徙人口,而埃及原本用于种植粮食的水资源,却因此被迁徙到了沙漠地区。1997年,埃及启动了一项名为“托什卡工程”的新绿洲计划。工程预计耗资870亿美元,用20年时间建成。这一超大型工程计划从尼罗河的阿斯旺水坝抽取河水,通过管道把水抽至西南部的沙漠农场。开工几年后,尼罗河三角洲地区的农业用水减少了10%,当地农民大为不满。2007年,持续大规模抽水使当地农民饮用水也发生了困难,大规模流血冲突随之发生。沙特等国外投资方对形势评估后做出撤资决定,托什卡工程后来成了半拉子工程。

第三,它直接伤害了埃及农民。 1992年,埃及议会通过了 “土地所有人与佃农关系法”,又称“96号法”。官方的口径是,出台这一法令主要是为了修改上世纪50年代制定的双方关系法。因时代变迁而修改当年法律实属必要,但“96号法”的问题是公平性严重缺失。1997年,也就是托什卡工程开工那年,“96号法”正式实施。从此,佃农付出的租金数十倍提高,而土地所有人则有权随时出售土地。对于这批没有土地、只会种地的佃农来说,这一法令将他们置于一个非常不利的境地:因为他们不但要承受高额地租,更时时担心土地不知哪一天被夺走。而对土地所有人来说,这个法令让他们的财富飞速增长,因为这段时期正值城市扩张热潮,土地价格因此飞涨。至于政府,他们对佃农处境毫不关心,认为土地所有人获利符合市场经济原则,政府不得干预。然而这番貌似正当的理由掩盖了“96号法”的三个缺陷。第一,佃农被收回土地后,对他们的赔偿规定并不明确,因此不具操作性,这就使得规定成了一纸空文。第二,法令并未对土地所有人出售土地用途做出限定。这样,土地所有人出售的土地有些并非用于农业生产,而是流向了房产开发,这对埃及这样缺少耕地的国家来说并非好事。第三,法令虽然规定佃农承租期以一年为基准,但土地所有人经常不与佃农签订书面合同,这就导致佃农随时可以被解雇。更有甚者,在佃农与土地所有人发生矛盾时,政府工作人员往往站在土地所有人一边。为了赶走佃农,土地所有人雇佣警察充当打手的事也经常发生。

自“96号法”实施之后,数百万埃及农民被迫离开土地。由于出口主导型的新型农场不需要他们,这批失地农民只能流落到城市,而埃及城市本来就受困于失业问题,因此不可能向他们提供稳定的工作机会。当这些人感到生活中“样样东西都贵”,而且又没法像从前那样在自己地里种粮食吃,他们只有一个选择,那就是走上街头抗议。

所有这一切,都是当年“阿拉伯之春”的背景之一。今天,俄乌冲突虽然给不少阿拉伯国家造成缺粮压力,但出现当年“阿拉伯之春”那样场景的概率不大。主要原因是,当年由中情局、国家民主基金会等牵头指挥的“民主组织”如今已风光不再。然而,正如一位埃及人士指出的那样:粮食不能自主,思想就不能自主;思想不能自主,则难保道路选择自主。

(作者系上海外国语大学中东研究所智库理事。本文仅代表个人观点。编辑邮箱:ylq@jfdaily.com)

栏目主编:杨立群 文字编辑:杨立群 题图来源:IC photo 图片编辑:邵竞
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