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思想者|陈杰:推进五个新城建设,比“兴产”更优先的是“建城”
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来源:上观新闻 作者:陈杰 2021-08-15 06:31
摘要:五个新城的建设,主要是建设城市功能建成区的“城”,而不是区域行政管理意义上的“城”。

【编者按】上海“十四五”规划纲要明确提出“新城发力”。新城建设规划中的首要命题是要解决好产城关系,但目前在“产城融合”方面还存在不少认识误区。推进嘉定、松江、青浦、奉贤和南汇等五个新城建设,“以城兴产”与“以产兴城”,哪个处于更优先的位置?在上海交通大学陈杰教授看来,比“兴产”更优先的是“建城”。以下是他在上海社会科学院的演讲。


上海“十四五”规划纲要明确提出,大力实施新城发展战略,推进嘉定、松江、青浦、奉贤和南汇等五个新城建设。新城建设规划的高起点、高水平、高质量,是上海突破发展空间约束并提升发展要素空间配置效率的关键所在,对于上海未来很长一段时间内的转型升级发展,具有举足轻重的战略性意义。

新城建设规划中的首要命题是要解决好产城关系。2021年3月,由上海市新城规划建设推进协调领导小组办公室发布的《上海市新城规划建设导则》(以下简称《导则》),把“产城融合”作为新城建设工作原则的首要要求和核心理念之一,这为新城产城关系的发展导向定了一个基准目标。五个新城的规划建设行动方案也都有对“产城融合”的响应。然而,对于“产城融合”的内涵以及实现“产城融合”的路径、过程和机制,《导则》并没有作具体说明,各个新城的规划建设行动方案也有着不同的理解。今天的演讲,我主要围绕如何正确理解“产城融合”,谈谈个人的一些思考。

“产城融合”的“产”不能简单认为仅指制造业

查阅五个新城的规划建设方案,都有大量篇幅论述如何“以产兴城”,且这里的产业基本都围绕制造业来展开。2021年4月发布的《“十四五”新城产业发展专项规划》也都主要围绕制造业展开,包括强调要坚持以发展先进制造业为主导,带动生产性服务业集聚。那么,“产城融合”中的“产”是不是就是指制造业呢?

中国的快速城市化是伴随高速工业化进程而实现的,这让很多人先入为主地认为,先有产后有城,而且产业就是工业,甚至就是制造业。如果没有制造业为引擎去创造大量就业,很多人无法想象一个新城能够拔地而起。

工业化带动城市化,以制造业为立足之本,对于一个国家的发展来说,完全是正确的;对于一个省份、一个统辖大面积乡村和非城市建成区的地级市,也是对的;但对一个城市,尤其是一个城市网络中的城市来说,就不一定合适了。再具体点说,如果是在一个完全空白并且远离大都市的位置兴建新城,基于制造业来“以产兴城”的思路是合适的,但对于上海这五个已经拥有很好建成区基础、并且处在上海都市圈体系中的新城,这个思路就值得商榷了。

在我看来,五个新城的建设,主要是建设城市功能建成区的“城”,而不是区域行政管理意义上的“城”。在五个新城范围内谈基于制造业的“以产兴城”“产城融合”,是不合适的,也是不可行的。这是因为,现代制造业体系哪怕对土地占用要求小了一些,但仍然要求远离城市建成区。

现代经济社会中,几乎没有哪个国家是在城市建成区里发展制造业的。这是为什么?原因在于:其一,制造业的产品是在全国乃至全世界范围内竞争,对成本很敏感,无法承受城市土地的高成本。城市土地的高成本主要来自城市土地用途的高机会成本,是很难降下来的。土地是城市发展中最稀缺的瓶颈资源,人为刻意地降低城市用地成本,不按照价格机制来引导产业布局和城市发展要素的空间配置,会扭曲城市发展要素配置,损害城市发展未来潜力;其二,人们对城市生活越来越高的品质需求,也要求制造业远离城市建成区;其三,城市中有大量非制造业人口,城市有自己的运行逻辑,先天是要以服务业为主的。

有鉴于此,如果就制造业而言,是不可能在城市建成区范围内实现产城融合的。制造业的产城融合,只能在区域范围、都市圈范围乃至城市群范围内去实现。

现代城市里的产业必然是以服务业为主。以上海为例,当前就业人口约为1370多万人,制造业从业人员仅有234万,1000多万人在服务业就业,占比超过72%。服务业包括生产性服务业、生活性服务业和公共服务业,除了生产性服务业可能有一部分从业人员会在远离城区的工业园区和产业园区工作,其他服务业人员基本就是在城区就业。

有人认为,服务业只是为制造业进行配套,增加值低,就业带动能力不强,给予很多轻视。但事实上,现代城市发展动力主要来自服务业的增长,蓬勃兴起的电子商务、网络文娱教育、电子竞技等互联网产业都属于服务业范畴。以时尚消费、教育培训、健康、养老、物业管理等为代表的线下服务业业态创新频繁,高品质和深度化公共服务的需求也日益增加,如教育、医疗、文化、环卫、安全、社区服务等。

即使是人工智能、先进材料、医药健康、时尚消费品等先进制造业,制造环节的价值占比也越来越低,价值产生主要来自研发环节,而研发中心往往不再坐落在郊野的高科技园区,越来越多布局在城区,尽量靠近大学和科研机构。尤其在互联网时代,青年人做创客、极客、威客(编者注指那些通过互联网把自己的智慧、知识、能力、经验转换成实际收益的人),往往不需要多大的创业园区,几个或至多十几个志同道合的青年人,在家门口就近找一个共享办公空间、闲置办公场所,甚至自家楼下的咖啡厅乃至车库,就可以热火朝天地开展创业了。让聪明的、有相似性的大脑找到彼此,新思路新点子新思想就容易迸发。这是城市活力之所以源源不断的根本所在。

此外,一个人口数十万的中小城市,可以靠一两个制造业兴盛。人口百万级以上的城市,则不能把希望过多押在少数几个制造业身上,因为这样风险太大。制造业不仅技术更迭快,而且讲究规模经济,发展到后期都会对国际市场产生高度依赖性。当前我国制造业产能总体已经出现一些过剩,国际经济政治格局的变化又进一步要求未来中国经济可持续发展必须更多依靠国内大循环。城市要在内循环中充当主力军,就需要减少对市场在外的制造业的过度依赖,大力增加基于本地居民消费需求的内生发展动能。

要更深刻理解“产城融合”中的“城”

说完了“产”,再来谈谈“城”。不少人认为,上海现阶段新城人口规模不够大,人口集聚能力不够强。在我看来,造成这一点的主要原因,并不在于产业不足,而在于城的功能性不足。新城的功能为何不够强、不够完整?这涉及对城市概念的深层理解。

现在谈论新城建设目标,首先就会谈到要集聚多少人口。但很少有人注意到,这里的人口目标到底指的是“日间人口”还是“晚间人口”。重视“日间人口”或“就业人口”的,是以产业化为导向的工业园区思维;而重视“晚间人口”或“居住人口”的,是以城市化为导向的城市建设思维。

上海市人民政府印发的《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》提出,2025年五个新城常住人口总规模要达到360万左右,到2035年五个新城要各聚集100万左右常住人口。如果以常住人口为新城建设的人口标准,那么很明显,这里强调的就是要聚集“晚间人口”。

或许有人会说,之前的卫星城、郊区新城等发展战略成效不尽如人意,是因为自身没有足够产业,“晚间人口”尚可,但“日间人口”不足,形成“睡城”“卧城”,导致新城成长不起来。但事实上,更大的原因在于,这些卫星城或郊区新城作为一个城市的功能不强,尤其公共服务和生活便利性配套不足,只有房可住,没有生活可言。如果一个城市真有大量人口居住在那里,就不可能是“睡城”“卧城”。因为哪怕这个城市本身没有任何制造业机会,但只要有大量人口在实际居住,就会内生很多产业,尤其是生活服务业和公共服务业。而这就是城的功能性所在。所以,光把成片成片的住宅小区及公共配套建筑造出来,那不叫“建城”,只能算是“种房子”“种建筑”。有人才有城,只要有足够多的人,哪怕建筑破破烂烂,也是城市。没有人,哪怕建筑再漂亮再高级再现代化,也不是城市。这是城市以人为本的真意。

此外,一个城市并非只有就业人口,还有大量非就业人口,如小孩、老人、家庭主妇等,但他们都需要消费和服务,这就是服务业需求。更何况在互联网时代,在高速交通时代,城市里的就业人口也并非一定在本地就业,完全可以异地就业。尤其新城是放在上海都市圈、长三角一体化这个格局里发展,更不能默认新城就业人口都是在新城内部就业。所以,认为新城没有自己的制造业和高科技产业就不能集聚人口来居住,是一种误区。

从人类城市发展的历史来看,城市发展并不总是与产业在一起的。人类最早的产业是采摘和捕猎,之后是农业、渔业和畜牧业,再后来是手工业,这些产业都不在城市里。按照西方学者的研究,人类修建集中式建筑的起源来自祭祀和宗教活动,或者说是对精神文明的需求。而后因为国家形成和统治需要,产生了“城”。这时候的“城”,主要是作为行政中心而存在,大部分没有与产业发展联系在一起,只有少数城市因为航运交通和商贸而出现。到近代工业革命之后,才有大量城市是因为资源采掘、工业制造催生出来的,这就是所谓的产业型城市、生产者城市。但这段历程,让很多人误以为城市一定要与产业尤其是制造业结合在一起才能存在,这是对城市的本源和本质的理解不到位。

城市本身实际是为了满足人们的需求而存在的,这些需求包括人们对公共服务、社会交往、精神文化和消费服务等多方面多层次的需求。从这个意义上说,城市第一位的是消费,而不是生产。城市中的生产,是为了消费而服务的。这与产业遵循资本逻辑,以生产为第一位,销售是为了再生产和扩大资本积累,是截然不同的。

统计数据显示,上海几个新城与主城区在人均学校数、人均医疗机构数、人均图书馆数等公共服务指标上差距明显,在地铁密度、消费便利性和多样性等方面也有较大差距。有研究显示,虽然新城人口通勤距离不长,消费距离却很长,对主城区的就业依赖度不高,消费依赖度却很高。可以这么认为,新城对主城区消费的依赖度反过来正是制约新城人口集聚的重要原因。

我注意到,这次几个新城的建设方案中都提出了“以城兴产”或“以城促产”“以城兴业”,但仍然都放在了“以产兴城”之后。从上海整体发展的角度来说,新城建设比“兴产”更优先的是“建城”。

产业不能有过多的中心,但居住可以多中心化,甚至去中心化。引出主城区的居住人口到新城居住和生活,形成居住多中心,缓解主城区对居住人口的承载压力,既可以提高主城区居民的生活品质,给主城区创造减负前行、向更高水平发展的机会,也有助于改善新城居民的生活质量,给节点性新城带来内生发展动力。可以这么说,这是从上海整体战略谋划角度对新城建设目标的首要要求,也是上海作为一个超大城市,以组团式发展模式朝向多中心、多层次、多节点的网络型城市群,寻求发展战略空间突破的一个基本立足点。

基于上述分析,我认为,上海新城建设规划要把完善城市功能和提高宜居性放在更优先位置,要更突出强调以功能引人和以安居留人。产业发展要为城市功能完善和宜居性提高而服务,即要把“以城兴产”放在“以产兴城”之前。

要把“产城融合”放在上海整体战略中去理解

上海此次提出发展五个新城,高度强调“独立的综合性节点城市”,但很多人由此理解为,每个新城都要有自己相对独立完整的产业体系,甚至能独立内循环,这就完全走向了误区。上海发展新城,一定是基于上海这个超大城市整体战略下的布局统筹,而不是让新城各自为政、各行其道、各自独立。新城发展的独立性不能脱离上海发展的整体性,要以上海发展战略的整体性为前提去考虑新城发展的独立性。

从整体发展战略而言,上海的产业发展要素面对国内外的激烈竞争,必须有所为有所不为,充分发挥上海自身的比较优势,做大做强做深几个关键性产业。但产业要做大做强做深,就必须在空间上高度集聚,才能充分利用集聚效应红利。这意味着,上海几个关键性战略产业,只能在局部区域集中发展,不能四处撒网。比如金融业、商贸业、航运业,在上海都只能有一个核心区域,不能到处开花。其他区和新城就只能是为这几个战略产业的核心区域做支撑和配套,接受其辐射。

战略产业集中在各自产业的核心区域,意味着相关就业也会高度集中在那些核心区域,但这并不意味着这些就业人员的居住就在核心区域。随着高速交通和地铁体系的完善,以及互联网技术的发达和居家办公的兴起,这些就业人员完全可以在很远的地方甚至超越上海行政边界在长三角范围内选择居住地。这时候区域和地段的宜居性,成为吸引居住人口的关键所在。

在这个意义上,对于“职住平衡”的认识要全面。不能为了“职住平衡”,去刻意削减产业布局的空间集聚效应,那样就会得不偿失。放眼国际,较长的通勤距离对大都市居民来说是十分普遍的事情,在高速交通时代也并非不可忍受。人们对工作机会与自己技能的匹配性,超过对就近上班的追求。越是高端就业,越是如此。另外,大城市中的家庭,基本夫妻双方同时就业,很难找到一个地方让双方都就近上班。中国城市家庭在选择居住地的时候,更多考虑的是孩子的教育资源,还有生活便利、环境优美和社区治理等因素,上班远近并不总是最优先考虑。放眼全世界,大都市中的新城新区,哪怕周边没有什么大的产业,只要教育、医疗资源丰富优质,居住社区品质高,城市治理水平高,都能吸引到大量居住人口。

所以,“产城融合”应该基于上海市域乃至上海都市圈的范围,结合长三角一体化进程去落实,而不一定非要在每个新城内部去实现。新城可以有自己的产业发展思路与布局策略,但不应该相互之间或与主城区之间形成内部恶性竞争,搞重复建设,争夺上海内部并不富足的产业发展要素。新城发展,应该是形成协同合力,共同做大上海整体的蛋糕。新城的产业发展,可以眼睛向外,多争取外部资源,与外省市在土地、资金、技术、人才等层面形成多形式的合作,在长三角高质量一体化过程中形成自己独特的产业体系。


【思想者小传】

陈杰上海交通大学国际与公共事务学院/中国城市治理研究院教授,住房与城乡建设研究中心主任

(作者照片由本人提供)


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(本文仅代表作者个人观点。栏目邮箱:shhgcsxh@163.com)

栏目主编:王珍 文字编辑:王珍 题图来源:图虫 图片编辑:苏唯
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