“发展更高能级的总部经济”，是习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上对上海提出的新要求。“十四五”时期，上海提出大力发展更具全球影响力和产业控制力的更多功能、更高能级的总部型经济，这是对“发展更高能级的总部经济”的具体深化，对上海经济发展具有重要意义。

为何提出发展更高能级的总部经济

总部经济对城市的经济、就业、产业、城市功能都有着重要的推动作用，因此被越来越多的城市纳入经济发展战略之中。1998年香港汇丰银行将总部迁往上海，2000年阿尔卡特在上海成立亚太总部，2002年上海出台了《上海市鼓励外国跨国公司设立地区总部的暂行规定》，这是在外部环境催化、内部基础铺垫下，上海吸引跨国公司地区总部、发展总部经济的重要标志。截至2021年4月，上海已吸引跨国公司地区总部791家，生物医药、电子信息、集成电路、汽车制造、智能制造等领域跨国企业，将投资、结算、销售、研发等总部功能布局在上海，向长三角、全国乃至亚太地区拓展生产、销售网络，提升了上海在区域的枢纽地位和资源配置能力。

与此同时，受到中美经贸摩擦和新冠疫情影响，以及数字技术推动，跨国公司地区总部呈现新的趋势。一是国际贸易投资活动趋向近岸化，供应链、产业链布局呈现区域化和多元化，跨国公司地区总部加强对区域生产、销售、服务、研发、创新等职能管理和协调。二是来自中国、印度、巴西等发展中国家跨国公司快速崛起，总部企业来源逐渐从以发达国家为主转向发达国家和发展中国家并重。三是经济服务化和数字化转型加速，服务业企业和数字企业逐渐成为跨国公司新生力量。四是国际分工的专业化，使得细分领域的企业凭借独有的产品和服务成为特定市场的隐形冠军、独角兽，相当一部分企业创立之初就成功开展跨国经营，具有天生全球企业特质。

综上所述，“发展更高能级的总部经济”，正是基于疫情后对全球经贸变局把握，对上海提出的落实国家战略的新要求。

总部型经济是总部经济的深化和拓展

《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出聚焦“五型经济”，增创经济发展新优势，包括“发展具有全球影响力和控制力的总部型经济”。总部型经济是指经济全球化过程中，超大城市依托特有资源要素，集聚各类总部企业和机构，形成对产业链供应链的掌控能力，服务辐射一定区域而形成的经济形态。相对于总部经济，总部型经济载体从城市特定区域拓展到超大城市及服务辐射空间，主体从跨国公司地区总部拓展至龙头企业、创新企业，驱动力从政策激励转向制度建设，因此，总部型经济是对总部经济的深化和拓展，是“更高能级的总部经济”实现路径。

总部型经济与创新型经济、服务型经济、开放型经济、流量型经济是“我中有你、你中有我、你我共生”的关系。

一方面，总部型经济更具有头部作用。总部企业掌握先进技术，引领行业、产业发展方向，更加重视创新投入与效率，是创新型经济的重要决定力量。总部企业更加侧重投资决策、资金管理、研发创新、市场管理等功能，推动和加速城市向服务型经济转型。跨国公司是经济全球化的主导者，是发展开放型经济的主体力量。总部企业集中了人才、资金、技术、信息等各种流量资源，是高频流量型经济的汇聚者。

另一方面，其他“四型经济”是总部型经济优化的路径。市场独占性、高成长力、产业带动作用强的创新型企业，能够优化总部型经济生态系统。在价值链两端的投资、管理、研发、采购、销售、贸易等服务型企业，能够优化总部型经济功能。更多的外资企业是发展开放型经济的重要力量，能够优化总部型经济全球链接能力。要素资源高流动、高效配置、高效增值、线上线下融合联动，能够优化总部型经济规模和经济结构。

发展总部型经济需从“政策设计”迈向“制度体系”

发展具有全球影响力和控制力的总部型经济，可以从以下几方面着手：

一是形成多元、多层次主体共生的总部型经济生态圈。一方面，近年来，收购和兼并成为跨国公司国际直接投资的主要方式，跨国公司将具有发展潜力的新业务板块与核心业务脱离并成立全球事业部。上海要抓住跨国公司发展的新机遇，加强对国际投资形势，尤其是在沪跨国公司业务动态的关注，积极争取跨国公司新事业部地区总部的落地，提升总部营运能力和功能能级。同时，顺应包括本土跨国公司在内的发展中国家企业国际化趋势，引导支持企业“走出去”，培育总部功能在上海、业务机构在亚太及全球的本土跨国公司，形成引进和培育双轮驱动的总部型经济形态。另一方面，抓住全球企业成长的机遇，借鉴新加坡“起新”计划，建立识别、发现机制，分别就首次创业者、科技研发企业、共同投资计划、初创企业孵化器、人才培育、园区集聚、信用贷款援助，从全生命周期培育和集聚一批市场独占性高、能力更强、对产业链上下游带动作用更大的“小微型总部”和“天生全球企业”。

二是打造总部型经济集聚新空间，实现内外区域链接。上海发展总部型经济，实现了与周边地区的梯度分工，为长三角区域一体化奠定了合作基础。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，为上海发展总部型经济进一步拓展了国内国际区域新空间。从国内区域来看，长三角是我国人口最多、市场最大的区域之一，以服务辐射长三角货物集散为主要功能的上海口岸贸易额已经超越香港、新加坡、东京等城市。从国际区域来看，RCEP的签署将使得亚洲市场内部合作性和全球地位进一步提升。上海发展总部型经济，可以强化虹桥商务区、临港新片区“两翼齐飞”，当好国内国际双循环的战略链接，构建要素链接、产能链接、市场链接、规则链接，形成独具优势的战略通道，促进国际循环中的优质要素顺利进入国内大循环，发挥国际循环对国内大循环全要素生产率的正向溢出效应，引导国内大循环向更高层次跃升，实现国际国内战略链接，更好服务新发展格局。

三是推动适应总部企业经营所需的制度型开放。随着跨国公司深度参与本地经营、本土企业开展国际化征程，总部企业发展所需的更多是公平竞争、产权保护、环境保护等制度安排。上海不仅要持续推动投资、贸易、跨境金融、人员、数据等自由化，更重要的是对接高标准国际规则有关公平竞争、投资保护和便利化、安全例外等协定要求，在行业管理、市场体系、商事制度、金融体系等领域逐步消除制约各类生产要素优化配置的显性或隐性障碍，破除阻碍高端要素优化配置的体制机制障碍，持续降低高端要素优化配置的制度成本，通过制度层面的建设提升城市发展环境与竞争力，以巩固乃至提升总部企业在全球分工网络中的位置。

四是建立总部型经济发展的评估评价机制。香港和新加坡是将总部经济作为城市重点发展战略的典型城市，除了政策制度的支持外，目前香港已经建立了比较完备的跨国公司地区总部调查的方法、分析报告，并且明确了调查的法律依据。新加坡有完备的评估办法，例如为了反映贸易结算功能集聚和总部企业对新加坡经济的贡献，新加坡总部计划评价指标强调总部企业的营业规模、中高级管理人员的聘用和本地商业支出，既考虑了新加坡总部型经济发展的目标，也对总部企业价值作出实质性评价，并动态调整实施政策。上海可借鉴二者经验，由商务、经济、市场、金融、统计等部门建立协同的总部型经济评估评价机制，包括调查机制、财税政策评估机制，贷款、通关等政策实施效果跟踪机制。

（作者单位：上海市商务发展研究中心）

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