上海“十四五”规划纲要明确提出“新城发力”。为落实好这一重大决策部署，上海相继出台了一系列政策。比如，明确了推进新城规划建设的“1+6+5”总体政策框架，确定了政策、综合交通、产业发展、空间品质、公共服务、环境品质和新基建等重点领域，提出将在产业发展、公共服务和综合交通等三个方面集中发力、全面赋能。

作为集中发力、全面赋能的一个方面，公共服务对“五个新城”建设的重要性不言而喻。要使“五个新城”成为入沪就业、生活的首选地，要实现职住平衡、产城融合，公共服务能否跟得上是一个关键要素。今年3月印发的《上海市新城规划建设导则》强调，新城规划要做优街坊公共服务功能和建设一批代表上海、辐射长三角的高能级公共服务设施。那么，上海“五个新城”公共服务的发力点在哪儿？

国内外城市公共服务呈现哪些新特点

公共服务与城市相伴而生，是一座城市健康运行的基础性保障。随着城市理念的更新和发展水平的提高，国际国内关于城市公共服务的内容、方式和配置模式等也出现了新的特点。

从国际来说，进入21世纪以来，国际社会倡导全龄友好包容型城市建设，满足不同人群需求的公共服务成为推动城市治理精细化的一个重要方面。由此，城市公共服务配置模式也从空间角度更多转向关注人群需求。一是强调公共服务在不同空间进行均衡配置。公共服务资源分配突破市中心和城郊二元格局，空间布局从单中心向多中心转变。二是重视公共服务在不同人群中的均衡配置。公共服务设施布局开始更多考虑不同人群的差异化需求，公共服务清单内容侧重为不同人群提供精准服务包。三是公共服务治理模式从一元主体向多元主体转变。强调公共服务落实于社区基层，并倡导政府、企业、社会组织、公众一起搭台唱戏。四是公共服务配置与友好城市建设有机结合在一起。基于国际友好型、环境友好型、老年友好型、儿童友好型、青年友好型和女性友好型城市的倡导，推动公共服务设施布局和内容供给按不同人群需求进行配置，建设综合功能的社区形态，形成全龄友好的公共服务生态圈。

从国内来说，2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》首次提出“基本公共服务体系”的概念，到2017年《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》界定了基本公共服务的8个领域81个项目，再到2021年《国家基本公共服务标准（2021年版）》明确了基本公共服务9个领域22大类的服务对象、服务内容、服务标准和支出责任，国内公共服务配置思路和治理路径逐渐明朗。主要表现在以下四个转变：一是从公共服务配置思路来看，已从供给侧转向需求侧，重视建设民众表达需求的渠道和机制。二是从公共服务内容供给来看，强调突出服务对象，并为不同群体提供精准服务。三是从公共服务设施布局来看，提出建设可达性服务圈的理念，并强调基于不同人群特点进行叠加布局。四是从公共服务治理模式来看，转向多元供给主体，从政府提供服务为主，转变为与购买服务并行，强调社区基层民众自治和社会组织参与，实现未来社区共建共治共享。

上海“五个新城”公共服务的具体方向

根据国内外城市公共服务的特点和趋势，上海“五个新城”建设应进一步明确公共服务配置方向，具体可以从以下几方面着手：

第一，创建按人群划分的公共服务清单。2019年上海市调整更新的基本公共服务项目清单，从供给侧转向需求侧，按“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军优抚服务和文化体育保障”九个服务领域进行布局，这基本上是基于行业需求的清单版块。基于国外公共服务实践经验，以及我们国家基本公共服务清单调整为以服务对象为分类标准，建议以人群为横向、以行业为纵向进行设置，提供横纵联合的公共服务项目清单，并确定每个群体的一般服务内容、特殊服务内容、具体项目和指标体系。

第二，探索自下而上的社区公共服务自治模式。发动全社会力量，特别是社会组织的力量，共同参与城市建设，实现自上而下的政府管理和自下而上的自治模式双向互动，协调好基本公共服务、志愿公益服务以及准公共产品的公共服务的分配，均衡行政管理、社会公益管理以及市场逐利的关系，实现各类人群的多样化需求。比如，以上海市妇联落实“妇女之家百千万工程”的基层妇女之家为据点，建立女性需求表达渠道，为女性提供更精准更便利的家庭类、妇女类、儿童类服务设施和服务内容。

第三，优化公共服务配置，对接各类人群友好城市建设，赋能高能级公共服务。上海正在进行儿童、青年、老年、国际友人等不同人群的友好社区实践，对城市公共服务设施布局和公共服务内容供给也提出了更多个性化要求。新城应抓住契机，打造长三角地区具有示范效用的城市样本，优化公共服务配置并对接友好城市建设，为儿童、妇女、青年、老年、流动人口、贫困人口、残疾人、优军优抚对象等各类人群，提供精准服务，体现“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念。

（作者分别为上海社科院城市与人口发展研究所“基于不同人群的上海公共服务提升创新研究团队”首席专家；上海社科院城市与人口发展研究所所长、研究员）

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