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智库 | 上海打造全球韧性城市的四点建议
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来源:上观新闻 作者:陶希东 2021-05-18 06:23
摘要:上海要率先谋划、顶层设计、久久为功,力争打造具有中国特点、上海特色的全球韧性城市典范和样板。

全国韧性城市建设全面进入起步阶段,对上海而言,韧性城市建设具有特殊重要的意义,也有充足的建设优势和条件。

上海建设全球韧性城市的背景与挑战

随着经济全球化、城市网络化、社会信息化发展,人类社会已经进入到一个高风险社会,各类传统安全风险和非传统安全风险相互交织,此次新冠肺炎疫情的全球大流行,更警示了防范“黑天鹅”事件的极端重要性。超大城市作为重要的人类住所,其高度的社会异质性、流动性、复杂性、开放性、集聚性等特征,决定着其比一般区域面临着更严峻的风险挑战和安全压力。树立韧性理念,提高城市应对各种安全风险的抵御力、适应力、恢复力,努力建设“与风险同在”的韧性城市,既成为世界各国政府的共同战略选择,更是超大城市亟待破解的一道现实难题。

在国际学术界,韧性城市早已是一个研究了多年的热点议题,截至目前尚没有形成一致的看法和标准。而在国内,党的十九届五中全会首次正式提出了“韧性城市”命题,并纳入到《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》之中,纲要提出要“建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”,这也是包括上海在内的一些省市“十四五”规划纲要提出的战略目标之一,至此,中国的韧性城市建设正式进入起步阶段。达成共识、理清思路、凝聚力量,创新机制,全面打造有中国特色、地方特点的安全韧性城市,是“十四五”时期摆在各大城市政府面前的一项重大政治任务。

上海作为已经基本建成多个国际中心、人口高度密集的现代化国际大都市,常住人口已经超过2400万,市场主体270多万家,地铁运营总里程已达700公里,地铁日均客流1200万人次,拥有30层以上的高层建筑1500多幢,建筑总量13亿多平方米,路灯、消防栓等1495万个城市部件,1.4万多个住宅小区,电梯24万余台,水、电、气、油等地下管网设施长度达12万多公里,越来越面临着极端气候(热浪、严寒、洪水、海平面上升)、新技术应用(人工智能、无人驾驶)、重大传染病、恐怖袭击等诸多“不确定性”(黑天鹅)风险的巨大挑战。着力统筹好城市的发展和安全,下功夫克服城市的脆弱性,增强城市的整体韧性,确保整个城市能够沉着应对各种内外部突发风险,保持城市功能的正常运行,具有极端重要性和紧迫性。

对上海而言,在韧性城市建设方面,既有前车之鉴,更有独特经验,在加快推进城市治理体系和治理能力现代化进程中,理应充分发挥好自身的人力、物力、财力、技术等多重优势,积极借鉴国际先进经验,率先谋划、顶层设计、久久为功,力争打造具有中国特点、上海特色的全球韧性城市典范和样板。

四个维度打造全球韧性城市的样板与典范

根据国际社会的界定,韧性城市是能够吸收自然灾害、瘟疫、社会冲突等各种急性和慢性风险的冲击和压力,具有强大的风险抵抗力、事后恢复的复原力、动态演进的适应力、创新升级的学习力,在灾难应对过程中能够维持城市基本功能正常运转的城市,主要体现在技术韧性(基础设施韧性)、经济韧性、空间韧性、社会韧性和政府韧性等方面。韧性城市建设是一项涉及多领域、多部门、多行动主体、多利益相关者的全方位集体合作和全周期管理行动,更是对城市规划设计理念、城市管理体制、社会治理体系等领域的系统性改革创新,需要长期努力,不会一蹴而就。对上海这座超大城市而言,韧性城市建设应重点关注以下几个方面:

一是要实施生命线补短板工程,提高基础设施韧性程度。拥有高韧性的城市生命线系统和基础设施体系,是打造韧性城市的基础和前提。对此,要在全市范围内,对所有存量生命线工程系统(城市供排水、供气系统、通讯系统和电力系统)进行全方位大排查,形成统一的风险隐患清单,找准脆弱点,针对存在破损、陈旧、低标准的设施管线、防洪设施等,开展“补短板、强弱项”专项行动计划,特别是要结合城市旧区改造和老旧小区综合改造,统筹规划设计,全面更新升级老旧的水、电、煤等地下管网系统,及时消除各类风险隐患,全面提升城市生命线系统对城市发展的承载力和对不确定性风险的抵御力。在此基础上,开发设计城市生命线系统的数字感知、预测预警系统,第一时间获得动态运行中的风险点,进行及时维护维修,防患于未然。

二是要推动城市规划设计创新,重构分布式组团式发展模式。城市规划设计是韧性城市建设的重要支撑和关键所在,韧性城市必将对传统的城市规划设计范式提出诸多新要求、新挑战。虽然上海2035总体规划中提出了“韧性城市”的要求,但关键还是要在大量市政服务设施的规划设计中加以具体的贯彻落实,特别是在污水处理厂、危险化学品仓储、供水供电、垃圾处理、批发市场等设施规划布局方面,要求主管部门和规划设计单位,树立并采取强大韧性的新设计理念、新技术方法,克服传统的“大规模、集中化、单一化”规划布局模式,要突出分布式、组团式发展的规划思路,通过“分片区、分组团”的相对独立运行,阻断一些重大不确定风险“牵一发而动全身”的连带效应,增强城市的韧性程度。另外,在会展体育、商务宾馆、学校医院等公共空间的单体规划设计与更新改造中,要充分考虑空间功能的多样性、可转换性,同时要推行“规划留白”,当面临重大疫情等风险时,能够实现快速新建或存量空间的功能快速转换,以公共空间韧性保障城市安全度过危机状态。

三是要实施“两网”赋能战略,打造城市数字化应急指挥平台。政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”正成为上海这座超大城市运行高效感知、高速响应的最强“牵引”,这也是打造韧性城市的最强数据支撑平台。下一步,要结合城市数字化转型战略,进一步加大对“两网”的赋权赋能力度,在强化“高效办成一件事”“高效处置一件事”服务功能、治理功能的基础上,要深度分析挖掘“两网”海量大数据的价值,强化对市民幸福感数据、城市安全状态数据的分析、研判、预测、预警功能,努力把威胁城市安全的内外部风险消灭在萌芽中。尤其是城市运行“一网统管”,一方面,要更大力度整合涉及城市危机管理的跨部门资源和力量,健全城市风险应对的“无缝高效联动、数据瞬时共享”机制,搭载数字化智能化应急指挥平台,建成城市数字化应急治理的“核心枢纽和平台”;另一方面,要更好发挥对所有城市部件、事件的动态感知、监测和预警功能,成为更加智慧、更加聪明的“城市大脑、运算中心”,实现对城市运行状态的全领域、全周期、全时段、全生命过程的健康安全体检,为城市安全运行托底,为韧性城市提供强有力的信息化支撑,推动“物联数联智联”的城市数字化转型。

四是要实施社会认知与参与战略,形成自救互救、共治共享的社会风险治理文化。具备强有力的社会韧性,是韧性城市的重要组成部分和基础保障。此次新冠肺炎疫情也暴露了在“黑天鹅”风险的防范中,我们的社会韧性还存在社会组织能力欠佳、社会成员守法意识欠缺等问题和不足。实际上,重大风险的防范应对,离不开社会民众应有的认知水平和参与协同。这一点日本的经验值得我们学习借鉴。一方面,要扎实有效地推进风险防范知识进家庭、进社区、进单位、进学校,全面提高市民群众对不确定性风险的防范技能,积极主动地化解家庭和身边的各类潜在安全隐患和风险;另一方面,要加大力度对安全风险防范类社会组织、应急救援志愿组织、平安志愿者等社会力量的培育和扶持,努力提高专业化水平,完善社会组织有效参与重大风险应对的渠道和机制,在全社会创造一种自救互救、互帮互助、共治共享的风险社会治理文化,以强有力的社会韧性助推韧性城市高质量发展。

栏目主编:王多 题图来源:上观摄影 图片编辑:徐佳敏
作者为上海社科院社会学研究所研究员
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