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殷啸虎:100年来党领导人民制定宪法的实践与经验
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来源:上观新闻 作者:​殷啸虎 2021-04-19 07:06
摘要:党领导人民制定宪法,是我国社会主义宪法发展的基本特点和基本规律,也是一条基本的经验。

习近平总书记在谈到宪法制定和实施问题时,多次强调指出:党领导人民制定宪法和法律,领导人民实施宪法和法律。阐明了我国宪法发展的一个基本特点。宪法是国家的根本大法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现。中国共产党在领导人民进行革命、建设和改革的过程中,始终重视发挥宪法的作用,领导人民制定和实施宪法,推进革命政权的法制建设。一部中国革命法制史,核心就是中国共产党领导人民制定和实施宪法的历史。

党领导人民制定宪法的最初实践:革命根据地的制宪活动

党领导人民制定宪法,主要是一种政治领导,根据党的政治主张、宪法理念和价值观,指导和引领宪法的原则与精神,保证宪法充分体现党和人民的意志。

中国共产党领导人民制定和实施宪法的活动,是从革命根据地时期开始的。习近平总书记在主持中共十九届中央政治局第四次集体学习时的讲话中指出:“中国共产党登上中国历史舞台后,在推进中国革命、建设、改革的实践中,高度重视宪法和法制建设。从建立革命根据地开始,我们党就进行了制定和实施人民宪法的探索和实践。一九三一年,我们党在中央苏区成立中华苏维埃共和国临时中央政府,颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。一九四六年,我们党在陕甘宁边区颁布了《陕甘宁边区宪法原则》。”

1930年5月,中共中央在上海召开全国苏维埃区域代表大会,决定召开全国苏维埃代表大会,成立中华苏维埃共和国临时中央政府,并提出了制定宪法的原则。第一次全国苏维埃代表大会召开前夕,中共中央给正在筹办大会的苏区中央局发来《关于宪法原则要点》,对制定宪法提出了原则性要求。1931年11月7日,第一次全国苏维埃代表大会在瑞金召开,选举毛泽东为中华苏维埃共和国临时中央政府主席。大会代表听取了《关于宪法问题的报告》,经过讨论,一致通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》作为临时中央政府的根本法,并向在上海的中共中央作了报告:“大会已热烈讨论你们所提出的劳动法、土地法、红军问题、经济政策、宪法大纲,并一致通过。”1934年1月召开的第二次全国苏维埃代表大会又对这部宪法大纲作了一些修改,纠正了其中的一些错误。因此,中国共产党领导人民建立革命政权、制定第一部宪法,就是在党中央直接领导下进行的。虽然由于受到当时特定历史条件的限制,尤其是“左倾”路线的影响,其中不可避免地存在错误甚至是严重的缺陷,但不可否认,它是党领导人民制定宪法的最初实践,并为后来的制宪实践积累了有益的经验。

抗日战争胜利后,中国共产党提出了建立民主联合政府、和平建国的主张,得到了全国人民的拥护。根据1946年召开的政治协商会议的精神,组织起草颁布了《陕甘宁边区宪法原则》。这部宪法原则是对革命根据地人民民主法制建设经验的总结,体现了党领导人民进行民主建国的期盼,成为边区人民革命与建设的大宪章。同时,根据这部宪法原则,着手起草了陕甘宁边区宪法草案,准备提请边区第三届参议会第二次会议通过。由于不久之后国民党发动了全面内战,这项工作被迫停顿,但这部宪法原则和宪法草案成为后来中国人民政治协商会议制定《共同纲领》的重要依据和历史借鉴。

党领导人民制定宪法的成功实践:从《共同纲领》到“五四宪法”

中国共产党在领导人民推翻国民党反动统治、建立中华人民共和国的过程中,十分重视宪法的制定工作。党领导人民建政执政的一个重要方面,就是领导人民制定宪法。1949年3月25日,中共中央七届二中全会作出决定,召开政治协商会议,成立民主联合政府,并着手起草《共同纲领》,在周恩来的主持下,正式形成了《共同纲领》草案。1949年9月21日,中国人民政治协商会议第一届全体会议在中南海怀仁堂隆重举行。周恩来在会上代表中共中央汇报了《共同纲领》草案的起草工作,并对《共同纲领》中所涉及的中国人民民主统一战线的问题、新民主主义总纲问题、新民主主义的政权制度、关于新民主主义的经济政策,以及新民主主义的文化政策、民族政策、外交政策的特点等作了说明。经过全体政协代表广泛热烈而又深入的讨论,9月29日,政协全体会议通过了《共同纲领》。10月1日,在北京天安门广场举行开国大典,中华人民共和国正式成立。同日,中华人民共和国中央人民政府主席毛泽东发布公告,宣布中央人民政府“接受中国人民政治协商会议共同纲领为本政府的施政方针”。

《共同纲领》是一部具有临时宪法性质的文件,其中规定了中华人民共和国的国体和政体,明确了人民各项权利和自由,规定了新中国的政治、经济、军事、文化教育、民族、外交等各项政策和基本原则,体现了全国各族人民的共同意志和要求,成为新中国建立初期的根本大法。特别是在制定的过程中,在党的领导下,充分吸收各民主党派和社会各界的意见建议,是中国共产党领导人民制定宪法的成功实践,也成为以后制定中华人民共和国宪法的基础。

1952年12月,周恩来代表中共中央提议,由全国政协向中央人民政府委员会建议召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,起草宪法和选举法,这一建议得到了一致赞同,并成立了由毛泽东为主席、各界代表人士广泛参与的宪法起草委员会。宪法起草委员会成立后,中共中央指定成立一个宪法起草小组,由毛泽东主席具体领导。在毛泽东的亲自主持下,宪法起草小组草拟出了宪法草案的初稿,分送中央政治局委员和在京的中央委员审阅,并发给全国政协委员征求意见,再由宪法起草小组进行修改。宪法草案初稿完成后,中共中央政治局召开扩大会议,对宪法草案初稿进行了讨论和修改,在此基础上,正式形成了中华人民共和国宪法草案(初稿),作为中共中央的建议稿向宪法起草委员会提出。

宪法起草委员会经过近3个月的认真讨论和修改,通过了《中华人民共和国宪法草案》并向全国公布,交全国人民讨论。在历时两个多月的讨论中,约有1.5亿人参加,提出了一百多万条意见和建议。宪法起草委员会根据全民讨论中提出的意见,对宪法草案作了许多重要的修改,并由中央人民政府委员会讨论通过了修改后的宪法草案。

1954年9月15日,中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重开幕。毛泽东在开幕词中指出,会议的一项重要任务就是制定宪法。刘少奇在会上作了《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。在全体代表对宪法草案进行了热烈讨论的基础上,9月20日,大会代表投票一致通过了《中华人民共和国宪法》,新中国的第一部宪法正式诞生了。这部宪法为巩固社会主义政权和社会主义建设发挥了重要保障和推动作用,也为改革开放时期我国现行宪法的制定和完善奠定了基础。

党领导人民制定宪法的与时俱进:现行宪法的制定与修改

党的十一届三中全会开启了改革开放历史新时期,为了适应改革开放和社会主义民主法制建设的新要求,中共中央于1980年向第五届全国人大第三次会议提出了成立宪法修改委员会、全面修改宪法的建议,并提出一个包括中共中央政治局和书记处全体成员以及各民主党派、人民团体主要负责人在内的宪法修改委员会组成人员名单。同年9月召开的第五届全国人大第三次会议接受了中共中央的建议,通过了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》。在宪法修改草案起草过程中,中共中央对宪法修改的指导思想及其他重大问题提出了原则性意见,并全过程对宪法修改工作进行指导。宪法修改委员会在反复讨论修改的基础上,形成了宪法修改草案,于1982年4月26日通过《关于公布中华人民共和国宪法修改草案的决议》,交付全国各族人民讨论。这次全民讨论规模之大,参加人数之多,影响之广泛,都是空前的。根据全民讨论过程中提出的意见和建议,对宪法修改草案作了近百处的补充修改,形成正式的宪法修改草案,提交第五届全国人大第五次会议审议。

1982年12月4日,第五届全国人大第五次会议举行全体会议,表决通过了新宪法,这就是现行宪法。正如习近平总书记指出:这部宪法确立了党的十一届三中全会之后的路线方针政策,把集中力量进行社会主义现代化建设规定为国家根本任务,就社会主义民主法制建设作出了一系列规定,为改革开放和社会主义现代化建设提供了有力法制保障。

现行宪法公布施行后,根据我国改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展,在党中央领导下,全国人大分别于1988年、1993年、1999年、2004年先后4次对现行宪法的个别条款和部分内容作出必要的、也是十分重要的修正,共通过了31条宪法修正案。值得注意的是,这四次修宪,都是在党的全国代表大会召开之后,根据党的中心工作和重大政策调整,及时对宪法部分内容进行修改,以适应形势发展的需要。

1987年10月,党的十三大召开后,中共中央向全国人大常务委员会提出了修改宪法个别条款的建议。全国人大常委会根据中共中央的决议,提请第七届全国人大第一次会议启动修宪程序,于1988年4月12日通过了两条宪法修正案;1992年10月,党的十四大召开后,中共中央成立了宪法修改小组,向全国人大常委会提出了修改宪法部分内容的建议。全国人大常委会根据中共中央的建议,提请第八届全国人大第一次会议启动修宪程序,于1993年3月29日通过了9条宪法修正案;1997年9月,党的十五大召开后,中共中央提出要以党的十五大报告为依据,对宪法内容作适当修改,并于1998年11月成立中共中央宪法修改小组,在广泛征求意见的基础上,向全国人大常委会提出了修改宪法部分内容的建议。全国人大常委会根据中共中央的建议,提请第九届全国人大第二次会议启动修宪程序,于1999年3月15日通过了6条宪法修正案;2003年,党的十六大召开,十六大在理论、制度和政策等方面都有重要创新,其中不少方面涉及国家的根本制度和根本任务,需要在宪法上加以确认,这就必然涉及宪法修改的问题。2002年12月4日,时任中共中央总书记胡锦涛在首都各界纪念宪法公布施行20周年大会上的讲话中指出:要及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充,并于2003年3月成立了中共中央宪法修改小组,在深入调研、广泛征求意见的基础上,向全国人大常委会提出了修改宪法部分内容的建议。全国人大常委会根据中共中央的建议,提请第十届全国人大第二次会议启动修宪程序, 于2004年3月14日通过了14条宪法修正案。

党的十八大以来,全面实施宪法、推进依宪治国提上了新的高度,摆在了突出的位置。2017年10月,党的十九大召开后,以习近平同志为核心的党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度,作出了修改宪法的重大政治决策,向全国人大常委会提出了修改宪法部分内容的建议。全国人大常委会根据中共中央的建议,提请第十三届全国人大第一次会议启动修宪程序,于2018年3月11日通过了21条宪法修正案。

从现行宪法5次修改的过程看,宪法修改作为事关全局的重大政治活动和重大立法活动,是在中共中央集中统一领导下进行的,体现了中国共产党领导人民进行改革开放和社会主义现代化建设的成功经验,体现了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的发展成果,为党和国家事业发展提供了有力的宪法保障和法治保障。

党领导人民制定宪法的基本经验:坚持和保证中国特色社会主义政治发展的正确道路

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,也是我国宪法的核心要义。党领导人民制定宪法,保证了宪法坚持正确的政治方向,即坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。这一政治发展道路的核心思想、主体内容、基本要求,都在宪法中得到确认和体现。而坚持中国特色社会主义政治发展道路的关键,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,其中最根本的就是坚持党的领导。因此,党领导人民制定宪法,是我国社会主义宪法发展的基本特点和基本规律,也是一条基本的经验。

我国是人民民主专政的社会主义国家,中国共产党是一个立党为公、执政为民的政党;党领导人民制定宪法,实现了党的主张和人民意志的高度统一,制定出真正体现人民意志、得到人民拥护的宪法。党领导人民制定宪法的过程,是充分发扬民主、充分调动人民主动性和积极性的过程,集中了人民的智慧,反映了人民的要求,这也是我国宪法能够得到切实有效贯彻实施的根本保证。

我国现行宪法制定和修改的历程证明:我国宪法必须体现党和人民事业的历史进步,随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展。党领导人民制定宪法,保证了宪法能够紧跟时代步伐,不断与时俱进,始终具有强大的生命力。

党领导人民制定宪法,同样也体现了党依宪执政的要求。习近平总书记指出:宪法是我们党长期执政的根本法律依据。党领导人民制定宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,这是我们党治国理政必须遵循的一项重要原则,只有党带头执行和遵守宪法,才能从根本上保证宪法的全面实施,从而巩固党的长期执政地位。

栏目主编:王多 题图来源:上观图编 图片编辑:苏唯
作者为上海社会科学院研究员
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