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智库声音|当前保障充分就业的五大政策建议
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来源:上观新闻 作者:郑春荣 2020-09-08 06:40
摘要:政府要进一步加强对就业市场的服务与管理。细化职位分类,探索定期发布职位空缺数,引导劳动者有序流动。在社保部门设置专业化的职业选择与指导顾问,为劳动者转行转岗提供信息与咨询服务。利用大数据,对就业群体的数量与结构进行更加精确的统计,例如与网络平台公司合作,加强对网店经营者、网约车服务和在线教育等一些新兴的非标准就业形态的跟踪分析,使就业率数据更加符合实际情况。

当前,上海正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键期。要推动和加速上海提升城市能级与核心竞争力,离不开高素质的劳动力。只有就业充分而且高质量,才能充分挖掘人力资本的潜能,进而形成经济增长的强大动能。与此同时,实现高质量的就业,也是政府保障和改善民生,让人民群众过上美好幸福生活所釆取的重要举措,必将拉动消费,进一步推动经济社会发展。

当前就业市场发展的瓶颈问题

1.就业人员总量增长缓慢。

虽然外地人员持续进沪就业,但近五年来,上海全市从业人员基本保持在1370万人左右。与纽约、伦敦等全球城市相比,上海的人口变化趋势有两点不同:第一,人口流动性相对较低,老龄化速度较快。在许多国家,老年人从大城市退休以后倾向于寻找生活成本较低的小城市居住,同时,年轻的劳动力从外地涌入大城市填补空缺,这样大城市的老龄化会保持平稳。而在中国,大城市的老年人对子孙后辈较为牵挂,加上医保异地结算不是很便利,异地养老现象较少。因此,对于上海而言,在人口总量基本保持不变,老龄化速度较快。第二,虽然二胎政策已放开,但生育率未见回升,同时,青年人由于教育年限延长而减少就业时间,新增劳动力总量呈下降态势。

2.传统劳动者需要转型来适应新型生产模式。

全球化在加速,跨国公司将生产过程分配在不同国家和地区,以扁平化、灵活性和适应能力强为特点的新的劳动组织形式也随之产生。这些特点促进产生了对劳动者各种不同技能的额外需求,既包括与数码有关的技术知识,也包括“软技能”,如多场景应对能力、人际沟通或多文化背景和跨地理区域运作能力。从这个角度来看,劳动者既需要有高水平的教育背景,又需要不断进行职业培训,以应对不断变化的工作环境。如果人口流动性不强,而产业需要转型,就会面临劳动力市场的结构性矛盾。传统的产业工人无法适应升级后的产业需求。以往,政府解决的方式是以内退、低保方式,或交通协管员、保安等公益性岗位来使“4050”人员平稳过渡到退休阶段,同时面向全国吸引高端劳动力入沪就业。这种方式在历史上成功地应对了上海产业转型导致的失业冲击,但这一方式仍属于“消极性”政策,即这部分失业群体虽然重新就业或免于贫困,但其本身的劳动力素质并未提升。我们观察北欧一些国家也遭遇过类似的问题,这些国家的许多电子通讯产业在与亚洲国家的竞争中失利,出现了产业工人的失业,而政府既不是创造就业,也不是一味发放失业金,而是认为失业的原因是因为工人在全球化竞争中自身的竞争力不足,由此通过就业培训,提高这些工人的知识水平和劳动技能,使其能够适应新产业的雇佣需求。这一做法值得上海吸收借鉴。

3.部分群体的就业率和就业质量都有待提高。

首先,女性的就业率有下降趋势。传统上我国的女性就业率很高,但近年来,家庭收入的增长使得一些原来不得不工作的女性有条件选择留在家中。同时,由于外地来沪的服务人员相对有限,造成婴幼儿照料和老人照顾的服务需求难以得到满足,一些女性只能放弃工作在家照顾老幼,导致劳动参与率出现显著下降。在全面两孩政策实施后,加重了女性的家庭角色属性,用人单位在用工选择上的隐性歧视加重,女性在劳动力市场中面临新的挑战。

其次,具有本市户籍的低端劳动人群在高端劳动力与外来劳动力的双重冲击下,在产业转型中处于竞争的不利地位,成为社会的“夹心层”和不稳定的因素之一,也是制约本市人均GDP增长的原因之一。随着经济的发展,这部分群体仍有可能扩大。

再次,以大数据、人工智能和移动互联为特征的新技术革命,提供大量的平台型就业机会,例如快递员、送餐员。但长期来讲,这些就业机会并没有提高劳动者的就业技能,也无法给劳动者提升向管理岗位晋升的通道。随着新科技的广泛应用,越来越多的平台型的工作岗位将会被机器替代而不断减少,这部分群体存在较大的失业风险。

关于保障充分就业的政策建议

在人口既定的条件下,要提高人均收入,最重要的一条就是提高就业的数量与质量。

1.将女性从家庭照料事务中释放出来。政府通过公办或公助民办等方式,提供或确保负担得起、高质量儿童照顾、晚托服务和养老服务,使女性不需要为各种家庭照料事务而辞去工作。特别是针对夫妻双方全职工作的情况,适当减免家庭照料费用。与此同时,对幼儿和老人进行机构化管理,可以充分发挥专业化优势,产生规模效应,降低市民的照顾成本。而且,优质的照料机构将成为城市的名片,有利于在招商引资中提高对优秀人才的吸引力。

2.多管齐下,激活弱势群体的人力资源。从北欧国家、德国等一些经验来看,全民性、终身性的教育培训是解决弱势就业人群应对经济转型、提升竞争力的根本途径。有许多有工作能力的人口因为个人原因、单位原因等,未能就业,如果政府进一步完善相关就业政策、社会保障政策,提高管理的精细化水平,必将推进就业率的提高。

3. 鼓励有就业意愿的老年人返回劳动力市场。开发利用规模日益扩大的老年人力资源,是应对老龄化社会的必然选择。对于具备良好的人力资本水平和就业竞争力、希望继续通过就业活动改善生活质量的老年人,应该为其创造良好的就业环境,完善劳动合同、社会保险等政策,消除他们进入正规就业部门的制度性障碍;鼓励公司企业重新聘用年长的员工;针对中老年人提供各类提高劳动技能的培训,提高其劳动的市场竞争力;在养老金待遇上向延迟退休者加大倾斜力度。

4. 通过形式多样的就业培训,形成与产业升级相匹配的劳动力队伍。目前上海的劳动力结构还有进一步调整优化的必要。例如,2018年上海金融业从业人员规模已超过36万人,但对比纽约、伦敦,上海高端、国际化金融人才仍比较匮乏,难以满足上海金融业快速发展的需求。下一阶段,上海可以从“稳就业”迈向“促发展”,根据产业转型与升级的目标,以发放培训补贴或开展社会公益培训等方式,促进社会第三方培训、企业内部的转岗培训与职业技能培训、劳动者自主培训等,提升劳动者的就业竞争力,为上海的产业升级输送合格的人才。

5. 政府要进一步加强对就业市场的服务与管理。细化职位分类,探索定期发布职位空缺数,引导劳动者有序流动。在社保部门设置专业化的职业选择与指导顾问,为劳动者转行转岗提供信息与咨询服务。利用大数据,对就业群体的数量与结构进行更加精确的统计,例如与网络平台公司合作,加强对网店经营者、网约车服务和在线教育等一些新兴的非标准就业形态的跟踪分析,使就业率数据更加符合实际情况。

栏目主编:王多 题图来源:视觉中国 图片编辑:雍凯
作者为上海财经大学公共政策与治理研究院副院长、教授
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