新冠病毒疫情对经济造成的影响，不是典型意义的总供给冲击或总需求冲击，而是非经济因素即公共卫生危机冲击。这一冲击通过影响总需求和总供给，造成各经济体陷入不同程度的衰退。由新冠病毒传染力强这一特点所决定，活动限制成为防控防治的主要手段。在疫情暴发阶段，这一举措有其必要性和合理性。但是，这一防控举措对服务业产生了直接影响，从事服务业的多为低收入和中低收入群体以及小微企业，因此疫情对这些群体的影响是比较大的。基于这一现实，“对症下药”的政策首推社会救助政策。

什么是社会救助政策

社会救助制度是国家社会保障体系的组成部分。在一般情况下，社会救助政策是国家和社会对由于各种原因陷入生存困境的公民，给予财物接济和生活扶助，以保障其最低生活需要的政策。我认为，在特殊情况下，如在当前遭受重大疫情的情况下，社会救助政策中的“公民”，还应包括企业公民，这里主要指小微企业。“最低生活需要”，应包括最低生产需要。必须特别强调，这是非常时期的非常之举，并不适用于正常时期。

社会救助政策的政策目标是社会稳定和社会公平，这正是当下所迫切需要的。社会救助运用精准“滴灌”的方法，用钱少、效果好、见效快；不同于货币政策的量化宽松和财政政策的政府举债，社会救助资金来自国家财政预算，属转移支付性质，不存在回收问题，故基本没有后遗症。

疫情冲击的特点及影响

在经济学的视野中，经济运行在短期遭遇外部冲击有两种类型：总供给冲击，典型的例子是石油危机；总需求冲击，典型的例子是金融危机。来自这两个方面的冲击都可能导致不同程度的经济波动，严重时出现衰退和萧条。这次疫情对总供给和总需求两个方面都产生了冲击：总供给方面，企业不能正常开工；到可以开工时，需求端的冲击传导到了供给端，致使订单骤然消失；总需求方面，人的活动受到限制，相关经济活动停摆。

疫情冲击的影响，是经由对正常人活动限制这个基本特点产生的。活动限制，影响最大的是服务业。这是因为，服务的生产和消费通常是同时发生的。这种不可分性要求服务生产者和消费者不能与服务在时间和空间上分割开来。就像买了飞机票或健身卡的消费者，不能不上飞机，或不到健身房。如果限制上飞机、不能或不敢去健身房，那么，生产和消费就同时消失了。

服务业是最大的就业池。而且，大部分服务行业是劳动密集型的，是低收入和中低收入群体集中就业之所在。服务业的员工收入，大多是绩效部分大于固定部分，这就意味着，不开工、开工了没有生意，或生意不好，员工就基本没有绩效收入，进而收入锐减，导致生活水平下降，甚至陷入生活困难。

值得注意的是，还有一类归入服务业的小微企业受到较大冲击。它们是从事研发服务的新创企业（start-up）即0-1的企业。在创新驱动的背景下，它们是未来经济发展的潜力所在。在正常情况下，它们通过接受多轮投资，研发新技术、新模式、新产品或新服务。然而，疫情冲击导致融资越发艰难，获得项目机会更少，它们自身又基本不产生现金流，困境不难想见。

为什么社会救助政策相对有效

面对这一突如其来的危机，人们习惯性地想到加大宏观经济政策力度，以期对冲急剧的经济下滑。然而，就像看病，你得对症下药。非经济因素导致内需和外需在短时间内都萎缩了，刺激政策会如期见效吗？我们现在并不能确定这个非经济因素的持续时间，尤其是当疫情全球蔓延以后，刺激政策到底要多大规模、多长时间？这些问题很重要，但都无法回答。显然，应对总供给冲击或总需求冲击的宏观经济政策，不仅会造成政策无效，而且将产生不同程度的后遗症。经过2008年的金融危机，人们对大规模刺激以及短期政策长期化可能造成的问题都不会太陌生。

针对现在的问题，我们有多个政策选项，但哪个最为紧迫、有效，且成本较低？如果我们上面的判断，即“低收入者和小企业亟须救助”成立，那么，实施社会救助政策，并扩展其外延，加大其力度，就是正确的选择。

最为重要的是，中国经济的基本面是健康的，我们对中国经济的未来是有信心的。因此，完全有理由相信，只要大批有发展潜力的小企业存活下来了，广大低收入和中低收入群体的信心稳住了，疫情后中国经济的元气会很快得到恢复，并继续向着高质量发展的目标前行。

疫情发生以来，党中央、国务院已经出台一系列与社会救助有关的政策。中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》、国务院办公厅《关于应对新冠肺炎疫情影响强化稳就业举措的实施意见》、财政部和发展改革委《关于新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间免征部分行政事业性收费和政府性基金的公告》、国家发展改革委办公厅《关于疫情防控期间采取支持性两部制电价政策 降低企业用电成本的通知》、民政部《关于贯彻落实中央部署要求扎实做好受疫情影响困难群众基本生活保障工作的通知》、国家发展改革委等六部门《关于进一步做好阶段性价格临时补贴工作的通知》等文件，都再度重申了现有的社会救助政策，以及针对疫情后实际情况的新增的政策，包括了多项对个人和企业的具体救助。

研究实施更大范围、更大力度的社会救助政策

然而，必须看到，我们现在的社会救助政策及其实施，普遍存在受救助面窄、救助标准低、发放周期长的现象。也许，在常态条件下，这些现象并不构成问题。但是，在如此严重的疫情冲击下，在社会救助需要适当扩大其外延时，这些现象就构成了问题，影响到社会救助政策的实施效果。因此，在正在执行的社会救助政策的基础上，建议根据疫情冲击的特点和问题，研究实施更大范围、更大力度的社会救助政策。

在当前情况下，社会救助是积极的财政政策的实施工具。日前的中央政治局会议已经指出，抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施，积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，适当提高财政赤字率，保持流动性合理充裕。更加积极有为的财政政策，将提高今年的财政赤字率，并发行特别国债和增加地方政府专项债券规模。这就为社会救助提供了资金保障。

在疫情的影响下，我国城乡居民中的低收入和中低收入群体，已经受到来自就业和收入下降的双重压力。为此，我们建议，中央政府通过特别国债募集的部分资金，向占总人口30%左右（这个比重和具体标准需经过测算确定）的低收入和中低收入群体发放现金津贴，使他们切实地感受到党和政府在这个特殊时期的特殊关爱。而且，这个人群的边际消费倾向高，现金津贴既纾解他们的生活困难，又能够显著地拉动消费。

同时，有鉴于新创企业的特殊性和重要性，在各地政府设立的天使母基金中，设立疫情期间新创企业或创新项目的扶持基金；或在国有金融控股公司中另设专项基金，专门用于疫情期间的帮扶纾困。在最近一个时期，国有天使母基金可秉持天使基金的特性，适当加大投入力度，既可以拉动民间资本的信心，更重要的是，可以缓解或化解新创企业生存风险，同时对稳就业也有积极作用。

（作者为上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国城市治理研究院嘉华教授）

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