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深度 | 英法德启动争端解决机制,美伊关系危险点已不再是苏莱曼尼被杀而是伊核协议
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来源:上观新闻 作者:廖勤 2020-01-15 20:56
摘要:“现在,美伊关系真正的危险点已不再是苏莱曼尼被杀事件,而是伊核协议。”

“年来事百般”,伊朗或许最能体会这句话的意味。苏莱曼尼将军被美国击杀;美伊战事险些一触即发;发导弹复仇却又“误击”乌克兰航班以致机毁人亡;空难影响仍在发酵,国内连日抗议……现在背上又挨了欧洲三国一拳。14日,英国、法国和德国宣布启动伊朗核协议框架下的争端解决机制。与此同时,英国首相声称可用“特朗普协议”取代原有协议。这些最新异动对脆弱的伊核协议、动荡的地区局势意味着什么?在逐步突破伊核协议的路上,伊朗会否被推得更远?

为何推开危险闸门?

当天,英法德三国发布联合声明称,鉴于伊朗进一步中止履行伊朗核问题全面协议,三国启动伊核协议框架下的争端解决机制。

争端解决机制基于2015年达成的伊朗核协议第36条,即如果伊核协议的某一签字方认定另外一方没有履行协议承诺,按照争端解决机制,可以申请由伊核协议“联合委员会”牵头处理争端。由于美方已经退出协议,联委会成员包括伊朗、俄罗斯、中国、德国、法国、英国和欧盟。若联委会未能解决分歧,将提交至联合国安理会进行解决,最终可能触发安理会恢复对伊朗制裁。

在外媒看来,欧洲打争端解决牌,意味着欧洲在给伊核协议敲丧钟。

“通过启动争端解决机制,欧洲人已正式迈出第一步,开始为伊核协议写讣告了。”英国广播公司(BBC)如此评论。

《华盛顿观察家报》也写道,“欧盟三巨头已从沉睡中醒来,意识到2015年达成的伊朗核协议正走向死亡。”

早就退约的美国对欧洲的最新决定很兴奋,但鼓励欧洲还可以做得更多。路透社报道,美国国务院伊朗事务特别代表布赖恩·胡克说,美国支持欧洲的行动,但希望看到欧洲国家加入华盛顿的行列,全面放弃核协议,在外交上孤立德黑兰。

自2018年5月美国总统特朗普单方面宣布退出伊核协议,并对伊朗重启一系列严厉制裁后,伊朗从2019年5月起先后分五阶段中止履行伊核协议部分条款。继突破低丰度浓缩铀存量300公斤上限、跨越浓缩铀丰度3.67%的门槛、启动更先进的IR-4型离心机和IR-6型离心机、向被禁用的福尔多核设施离心机注铀气后,本月5日,伊朗迈出第五步也是最后一步——不再限制离心机数量。但是,伊朗表示,将继续与国际原子能机构合作,如果制裁解除并且伊朗经济利益得到保障,伊朗将准备重新履行伊核协议承诺。舆论普遍认为,虽然第五步触及核协议的关键内容,但伊朗仍留有余地,远未撕毁协议。

一直以来,外界猜测,只有在伊朗生产丰度20%的浓缩铀时才会被欧洲视为实质性违约,才可能触发争端解决机制。因为生产20%丰度和90%丰度武器级浓缩铀之间几乎没有技术障碍,所以20%几乎被视为一条“红线”。然而据路透社此前报道,最近数月来,伊朗的浓缩铀丰度一直保持在4.5%左右,略超协议设定的3.67%的上限,但是远低于20%和武器级水平的90%。

在伊朗行事留三分余地,且未踩“红线”的情况下,欧洲为何还要诉诸争端解决机制?打开触发安理会重启制裁、把核协议推向死亡边缘的危险闸门?

中国前驻伊朗大使华黎明认为,欧洲并非想要“杀死”协议,主要还是担心伊朗下一步会放开核计划,因为伊朗此前已在突破核协议的路上迈出五步,接下来可能走得更远。这让欧洲很着急,一旦跨过核门槛,那伊核协议就真的寿终正寝。所以欧洲想以此警示伊朗:不要再往前走了。

两名欧洲国家外交官也对路透社记者表示,英法德的目的是挽救伊核协议、与伊朗商讨如何让其回心转意,而不是触发安理会恢复对伊朗制裁。英法德在联合声明中还表示,不会追随美方对伊朗“极限施压”。

上海外国语大学中东研究所所长刘中民分析,欧洲启动争端解决机制出于一些考量。欧洲非常看重伊朗核协议这项外交成就,也始终承诺要挽救协议。但伊核协议如今的局面却是:美国退出协议、伊朗中止履约。在这种情况下,欧洲不想无所作为。这是其一。其二,随着美伊各退一步,美国袭杀苏莱曼尼引发的紧张局势已相对缓解,欧洲已把脉美伊博弈的基本趋势,即双方虽无意改变行为方式和政策立场,但也竭力避免冲突。伊核问题发展或将进入新的磨合期,这意味着相关方将面临下一步如何选择的问题,英法德想在其中发挥作用。

但是,在刘中民看来,尽管欧洲真心想拯救协议,但碍于其夹在美伊之间的尴尬处境,想要找到一个让各方满意的方案非常难。何况此前欧洲已采取多轮措施,包括启动绕过美元的贸易结算机制、给伊朗提供150亿美元贷款,但都不了了之。而且,欧洲诉诸争端解决机制多少显示其态度的微妙变化,这将使欧洲在解决伊核协议危机中所扮演的角色变得越发微妙,会导致伊朗对欧洲不信任感加深,这并不利于欧洲拯救协议的努力。

英国“跑调”示好特朗普

值得注意的是,虽然英法德三国均声明要挽救伊核协议,但是英国这一“声部”明显跑调。

英国首相约翰逊14日接受BBC采访时建议,如果伊核协议保不住,那不妨用“特朗普协议”来代替它。

约翰逊所说的“特朗普协议”指的是特朗普希望与伊朗重谈一项新的核协议。在特朗普看来,奥巴马政府达成的伊核协议是“史上最吃亏的协议”,而他心目中的核协议至少应该包括以下三项内容:永久限制伊朗铀浓缩活动,而不是协议规定的“日落条款”,即从2025年起可部分放松;将限制伊朗弹道导弹项目;把伊朗在中东的军事动作纳入核谈,遏制伊朗在地区扩张影响力。

《华盛顿观察家报》称,约翰逊提出“特朗普协议”,是对伊核协议问题一个显著的政策转变。其原因除了认为伊朗背弃协议、旧协议有缺陷外,还在于:一,约翰逊渴望加强英美特殊关系,连任首相为他与特朗普紧密结盟提供政治空间。二,试图在伊核协议上展示新立场向特朗普示好,以此平抑美国在华为5G问题上对英国的愤怒。据路透社报道,美国副国家安全顾问波廷格日前访问伦敦,有意说服约翰逊政府弃用华为5G,但英国并未接受。

华黎明认为,约翰逊的表态与英国“脱欧”背景有关。如无意外,英国将在月底脱离欧盟,因此有意表现出一定的政策独立性。

“约翰逊的说法显示这位‘英国特朗普’缺乏严肃性和深思熟虑。”刘中民说,伊核协议是美伊英法德俄中多方达成的、经联合国安理会确认的协议,且目前仍受到多方支持,如果以特朗普版本为基础重谈协议,这显然是一种不负责任的做法。

面对首相“大嘴”惹事,英国政府赶紧出来灭火,澄清立场。约翰逊的一名发言人14日说,如果得到美方支持,英国有意推动一份替代伊核协议的方案,从而避免让伊朗得到核武器,但伊核协议目前是“现行唯一”。

但是,在华黎明看来,无论是约翰逊所说的“特朗普协议”还是所谓的替代协议方案,法德恐怕都很难接受。法德的主张是在原有核协议基础上进行修改,特朗普希望纳入的三项内容也可以谈,但不赞成废旧立新,重起炉灶。

刘中民也认为,不排除美伊会继续谈判的可能,但是重谈一份新协议不现实。一是,多方目前仍支持核协议。法德与欧盟将伊核协议视为外交成就,伊朗也未明确说放弃核协议,相反仍以“可逆”等措辞留退路。另外两个缔约方中俄也不赞成推翻现有协议。二是,重谈协议将旷日持久,前景难测。2015年的伊核协议谈了12年,如果重谈,没有十几年不可能谈成,且当前局势远比2003年开启谈判之时紧张复杂。

未来一个月很关键

对于英法德的做法,伊朗外长扎里夫14日回应称,这是一个“战略性错误”。伊朗副外长阿拉格希指责欧洲国家“非常不明智”,他说,触发争端解决机制是对伊核协议生命的又一个打击,将加速伊核协议终结。伊朗方面称,将对欧洲的决定作出“严肃有力的回应”。

俄罗斯也持反对态度,认为欧洲三国此举将导致围绕伊核问题的紧张局势升级,并无法使协议回到三国希望的版本。

中国外交部也表示遗憾,认为此举无助于解决问题,也不利于缓和当前的紧张局势。

对伊核协议前景,刘中民比较悲观。他认为,现在,除美国以外,其他缔约方都有心保住协议,伊核协议仍会在形式上存续下去。但是美伊作为协议两大关键方,一个已退约,一个在突破,协议已是命悬一线。而英法德启动争端解决机制会进一步加剧伊核协议“死亡”的风险。

“伊核协议危机看似是各方围绕核协议的博弈,但本质上是美伊围绕中东地缘政治的对抗,是双方基于意识形态、制度矛盾、历史积怨的冲突,背后有着错综复杂的矛盾。”

据半岛电视台报道,启动争端解决机制后,在伊核协议联委会框架内至少有35天协商时间。若协商未果,再提交到安理会,后者必须在30天内表决是否要继续对伊朗解除制裁。若要通过这项决议,在安理会15个成员国中,需有9票赞成,且美俄中英法五个常任理事国均不投反对票。如果安理会30天内未通过决议,那么联合国将对伊朗重启之前所有决议中的制裁,除非安理会另有决定。

分析人士认为,伊核协议的命运仍取决于相关方接下来的行动。

刘中民表示,伊朗虽已五次突破核协议,但依然保持理性和克制,未来值得观察的是,伊朗是继续付诸行动还是仅仅停留在政策宣示层面,比如在生产和启动离心机数量、提升浓缩铀丰度、增加浓缩铀储量方面究竟会走多远。

华黎明认为,伊核协议存废的关键在美伊,欧洲只是一个“打酱油”的角色。美伊关系若能缓解,欧洲方面的忧虑自然也迎刃而解,否则协议只能名存实亡。

“现在,美伊关系真正的危险点已不再是苏莱曼尼被杀事件,而是伊核协议。”华黎明说,如果引爆这个危险点,后果会很严重,所以联委会未来一个多月的协商很关键。

(编辑邮箱:ylq@jfdaily.com)

栏目主编:杨立群 文字编辑:杨立群 题图来源:新华社 资料图 图片编辑:项建英
题图:伊朗布什尔核电站
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