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党的十九届四中全会精神解读⑫|构建一体推进的不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制
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来源:上观新闻 作者:陈海锋 2019-12-18 06:24
摘要:监察监督职能的实现,还有必要细化监督的实现路径,包括将原先传统纪检监察中的有效做法予以法制化,从而健全监督体系,促成“决策科学、执行坚决、监督有力”的权力运行机制。

党的十九届四中全会以“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”为主题,在阐述我国国家制度和国家治理体系优势的基础上提出了“中国之治”的新的重大决策部署,为将我国的制度优势转化为治理效能提出了具体要求和路径。“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督”就是其中的十三项具体部署之一,也是实现“两个一百年”奋斗目标的重要保障。全会提出的“构建一体推进的不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制”,为当前完善国家监察体制改革指明了方向和思路。

自2016年开始推行的国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,也是我国国家治理体系和治理能力现代化的最新体现;其中,监察监督职能的明确化、制度化是此次监察体制改革的最大亮点之一。以“对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”为内容,监察监督职能是新时期我国国家治理体系的最新构建,其实现程度将集中反映党和国家监督体系的现代化。新时期坚持和完善党和国家监督体系,应当充分认识监察监督职能的重要地位,并强化监察监督的路径作用。

充分认识监察监督职能的重要地位

监察监督是调查处置职能有效实施的前提。监督、调查和处置三项职能是彼此联系、相互作用、融为一体的。调查和处置是监督的保障,没有调查处置作为后盾,法纪如同无牙的老虎,监督将失去威力;监察监督是调查处置的前提,没有对公职人员的廉政教育及遵纪守法的监督检查,调查处置就失去方向,更难以承受反腐之重任。从我们党和国家的反腐实践看,反腐败需要“惩”“治”结合,既要严厉处置违法犯罪的人员,更要惩前毖后、治病救人。监察监督中的廉政教育,强化对履职、用权、从政从业等规范的基本认知,有利于公职人员从内心与行动上逐步接受法纪道德的约束框架,并将这些外化的要求内化为自身的行为。通过对公职人员履职、用权、从政从业等情况的监督检查,抓早抓小,并结合约谈提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等方式,督促公职人员遵法纪守道德,把廉政风险消灭在萌芽状态,既保护公职人员,也为公共利益及时止损。监察监督可以减少腐败行为的产生,降低腐败行为发生的频次和烈度,减轻了调查处置的负担,也为严重不法与犯罪行为的调查处置提供更为充足的人力、物力保证。不仅如此,通过廉政教育及对公职人员行为的监督检查,可以引导对腐败行为的举报、自首、坦白等,为监察调查提供线索与材料,有利于监察调查行为的开展,为调查处置腐败行为提供可能。

相对于检察监督,监察监督在反腐中的地位更加突出。检察监督是检察机关法律监督权的行使,其内容主要包括立案侦查、审查起诉、提起公诉及诉讼监督等刑事检察以及民事检察、行政检察与公益诉讼等;通过诉讼与检察建议的方式,检察机关对国家机关、社会团体、企事业单位及公众的执法、司法、守法等情况进行监督,以保证法律的准确统一实施。监察监督是监察机关三项基本职能之一,其主要是对公职人员廉政教育及依法履职、秉公用权、廉洁从政从业等情况的监督检查,以预防腐败的产生、蔓延与恶化,实现反腐的长效治理,形成风清气正的政治生态。监察监督与检察监督在目的上具有一定的重合性,但监督的对象、内容和标准等方面都有较大的差异。相对于检察监督,监察监督聚焦于行使公权力的公职人员,影响更大;监督的内容从道德操守到违法、甚至犯罪,贯穿于其履职、用权和从政从业的各方面,体现了监督的全方位;将从严治党的标准纳入依法治国的内涵之中,突出“把纪律挺在前面”的严格要求,体现了监督的高标准。监察监督是新时期中国特色监察制度的核心职能,应当成为贯穿反腐的主线、拒腐防变的关键,地位重要,责任重大。

监察监督标志着我国反腐败政策的重要转向。原《行政监察法》规定的监察职权包括检查、调查、建议和处分等权力,而检查权主要是对行政机关及其公务人员遵纪守法情况采取的监督措施,并没有明确作为基本职权的“监督”。现行《监察法》不仅明确了监察监督职权,在内涵、范围上也有了较大的变化。从本质上看,这种变化体现了我国党和政府在反腐理念和策略上的重大转变。长期以来,基于《行政监察法》的反腐重惩罚轻预防、重结果轻过程,调查处置权分散而监督相关职权更弱,以致造成大面积、塌方式腐败屡见不鲜的严峻局面。监察监督权的新立,并作为监察机关反腐的首要职能,通过教育和检查相结合,将腐败治理的“热战场”前移至权力行使的“冷边界”,及早防止腐败,以防弱腐、以防止腐。监察监督权的确立,由严惩腐败向以减少腐败发生机会、提高腐败发现可能为中心的治理转型,标志着我国反腐政策从传统的“惩罚为主”向“预防与惩罚并重、预防为先”的转变,这是我国腐败应对性治理的经验总结,是党和国家对腐败问题长期思考下的全局性应对,也必将实现我国治理能力和治理体系的质的提升。

构建完善监察监督的实现路径

监察体制改革及《监察法》的颁布实施是我国反腐经验制度化的产物,而监察监督职能重要作用的实现也需要制度化路径的保障。当前《监察法》对监督职权的实现作了以下几方面的规定:在组织保障上,明确了监察委员会派驻或派出监察机构、监察专员的权力;在权力保障上,明确了监察委员会依法向有关单位和个人了解情况的权力,包括谈话或要求说明情况等。

限于《监察法》的基本法地位,上述制度安排总体较为原则;监察监督职能的实现,还有必要细化监督的实现路径,包括将原先传统纪检监察中的有效做法予以法制化,从而健全监督体系,促成“决策科学、执行坚决、监督有力”的权力运行机制。

强化廉政教育的成效,积极参与全社会的法治教育。廉政教育是抵御腐败诱惑的基础,有效的廉政教育可以净化腐败产生的土壤,对腐败可以起到釜底抽薪的效果。一方面,监察机关应加强针对公职人员的廉政教育。在当前参观、学习与开会等教育形式之外,应强化廉政教育的针对性、灵活性和前瞻性;在强化对执政理念与领导讲话等内容学习的同时,还需要结合工作实际,针对不同层次公职人员分别制定不同的教育方案,包括但不限于案例教学、热点讨论、观摩现场解决问题等,切忌以心得、文章和体会代表全部的教育学习。针对不同行业的权力情况,制定编写涉及权力运行过程各个节点的防腐手册,并作为公职人员入职学习、年度考核的基本内容,切实为公职人员提供防腐的“指南针”和廉政的“保护盾”。另一方面,监察机关应积极参与对公众的廉政法治教育。党的十八届四中全会明确提出了国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制,党的十九届四中全会提出了“加大全民普法工作力度” 的要求,监察机关也概莫能外;不仅如此,监察机关的反腐需要公众对腐败的充分认知和全力支持。对公众的廉政法治教育不仅是中央对所有国家机关的要求,也是监察机关扩大廉政教育效果的必然。腐败土壤是腐败产生的温床,而社会公众对腐败的容忍度决定了反腐的坚决度。监察机关在执法过程中,应当结合对公职人员的检查、调查和处置,采取适度公开的原则,让全体公众切实感受到反腐的力度、广度和腐败的必然后果。与司法行政部门、教育部门、司法机关等相关职能单位配合,通过学校教育、公职人员培训、公开宣讲等途径,结合不同年龄阶层、不同受众情况等,制定包括但不限于讲座、书画与演讲比赛、听审、参观等多样化、制度化的教育形式,使社会公众成为最坚决的腐败“防火墙”。

建立完善公务行为的规范体系,加强科技防腐。根据党的十八大、十八届三中和四中全会、十九届四中全会的精神,逐渐建立完善权力运行制约和监督体系的要求,坚持权责法定,健全分事行权制度,明晰权力边界,规范工作流程,强化权力制约,加快制定各级各类公务机关和公职人员的权力清单制度和权力运行流程、财产申报制度、巡视制度、个人重大事项报告制度、职务回避制度、财务预算核准与审计制度、领导干部生活保障制度、责任追究制度等,把党内一些行之有效的制度科学化、具体化、法制化,为公职人员的活动提供基本标准。同时,结合日新月异的大数据与人工智能技术,建立相关事项的自动链接、自动抓取、自动提醒、自动上报等功能,即时发现公职人员可能的腐败行为。

逐渐在全社会建立合规机制,塑造一支内外协同的强大监督队伍。合规的本质是使行为符合规范,公务机关的合规就是要使公职人员的活动符合法律法规及相关的廉政守则,这与监察监督的目的一致。在当前党政机关、人民团体、国有企事业单位推行法律顾问制度和公职律师、公司律师的基础上,增加这些法律顾问或律师的合规职责,在机关、企事业单位内部普遍建立合规人员与合规制度,使得相关人员无论是内部行为还是外部行为都有较为明确规范的准则,既为公务活动保驾护航,也为腐败行为织就天罗地网。提倡其他单位也仿照建立内部合规制度。与此同时,应逐次建立监察机关对党政机关、人民团体、国有企事业单位等涉及公权的各社会主体的合规机制,要求有关单位将权力清单、运行规范、运行情况、重大事件的处理情况与检讨等进行报备待查,并要求配合专项活动进行单项报告和年度报告。监察机关应对上述单位的监察职员进行培训,提高其对有关监督法律规范、道德操守的认知,加强其执法能力建设。最终形成监察机关与单位内部监察职员协同的监督队伍,一定程度上实现对行使公权力的相关人员职务行为的同步监督、内外监督、全程监督,确保监督效果。

完善公务行为公开制度,充分发挥民众监督的主力作用。群众路线是我党的根本工作路线,是社会主义革命和建设取得成功的法宝。党的十八大以来反腐取得的巨大成就是群众助力的结果。当前反腐的压倒性态势已然形成,但要形成反腐的长效机制,巩固和发展反腐败斗争的压倒性胜利,有必要加大反腐公开的力度,持续发挥人民群众在反腐中的智慧源泉和坚强基石作用。根据党的十九届四中全会“坚持权责透明,推动用权公开”的要求,在可能的情况下,全面公开公务行为的规范体系,既让公众了解公职人员的基本行为规范,也可以通过群众的反馈,不断完善公务行为规范。责任追究公开制度应成为监察监督的重点,一方面公开有关人员的处罚,震慑警醒其他公职人员,起到教育作用,另一方面让社会公众切实感受到监察的力度和反腐的决心,为公众监督提供动力和保障。

栏目主编:王多
作者单位:上海社会科学院法学研究所
题图为穆益林帛画作品
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