习近平总书记日前在上海考察时指出，要深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，提高城市治理现代化水平。总书记特别嘱咐上海要提高城市治理现代化水平，有何深意？作为一座有着2400万常住人口的超大城市，如何提升城市治理现代化水平？记者专访了复旦大学国家关系与公共事务学院教授刘建军。

智能化，走向现代化治理的决定性一步

记者：习近平总书记此次在上海考察，提到城市治理现代化的问题，此前他也多次对上海城市治理提出要求，如何看待总书记这一“特别关照”？

刘建军：城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。对上海的城市治理，习近平总书记历来寄予厚望。他多次提出上海要加强和创新社会治理，去年在上海考察时曾提到，一流城市要有一流治理，城市治理“要像绣花一样精细”，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。今年，他又明确说，要抓一些“牛鼻子”工作，抓好“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”。总书记的嘱托，既是对上海城市治理的鼓励和肯定，也是希望上海聚焦超大城市治理这样一个世界级难题，能率先探路、创造经验，为“中国之治”提供更多的上海样本。

记者：您也关注到了总书记说的“一网通办”和“一网统管”，怎么理解这是“牛鼻子”工作？

刘建军：这显示了城市基层治理形态的提升，曾经的“上面千条线、下面一根针”转变为“上面千条线，下面一张网”。中国城市基层治理大致经历了一个从“块区化”到“网格化”再到“精细化”的发展过程。城市治理，最早靠单位制，后来是靠街居制，2014年上海出台“1+6”文件，实质上是街居制的提升，实现由条到块的转变，为上海改革发展提供了稳定的社会环境。然而我们也看到了，尽管资源和权力下沉了，但基层治理权与治理任务失衡、治理抓手与治理责任失衡的局面依然存在，还不足以支撑起超大城市的现代化治理体系。

这时候就需要借助新型的科技手段，也就是党的十九大报告中提到的“科技支撑”。在我理解，科技支撑主要靠互联网，也就是智能化治理。“一网通办”和“一网统管”正是建立在智能化的基础上的。我们通过“1+6”文件后，制度、资源、人力、技术等各方面条件都已具备，现在把“一根针”变成“一张网”，上海这座超大城市的治理就真正拥有了坚实的基石和底盘。

记者：所以这两张网要解决的是效能问题。

刘建军：对，要以智能化为突破口，把分散式信息系统和分散式的治理队伍整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。下沉的资源如果不能充分用好，就是浪费。我们以前也有“网”，就是传统的网格化管理。网格化以综治管理为主，仍有覆盖不到的地方。否则就很难解释，为什么你有很健全的网格和不断巡逻的网格员，但一幢别墅就莫名其妙被拆掉了。如果有智能网的话，一些重要工程、重要建筑物的变化都会在网络上显示，管房、管人、管地、管景点，所有治理对象都纳入到智能网络上，从而彻底告别基层治理资源的分立状态。我觉得，上海城市治理从“点”到“块”再到“网”的转变，对上海安全环境塑造、良好投资环境的塑造、社会秩序的巩固、治理水平的提升具有重要意义，是上海城市治理升级并走向现代化的决定性一步。

从小区向街区延伸，最终走向人文治理

记者：城市治理关乎城市形象，更关系群众生活质量。习近平总书记的考察行程，对上海城市治理有何新启示？

刘建军：如果说，智能化是城市治理的手段，那么“人民至上”就是治理的核心理念。总书记说“人民城市人民建，人民城市为人民”，讲的就是这个道理。古北市民中心体现的是社区治理，呈现了为民服务、文化交流和社区共治等功能聚集，构建新型熟人社会的成果。上海传统的基层社会治理，比较注重小区治理。这是城市规划导致的必然结果。小区治理确实是衡量上海城市治理水平的一个重要指标，它讲究居民参与、政府与社会的良性互动，更多地体现在民主协商方面。我个人更感兴趣的杨浦滨江。杨浦滨江的变化，让我们看到一种新的趋势——城市治理应该从小区指向街区，更关注市民对公共空间的需求，关注公共产品的配置，关注整个城市景观的改造，以及个人与城市的交流。在整个城市治理体系中，街区治理应纳入较长远的规划。

记者：您所指的街区是什么概念？

刘建军：街区不能用传统的行政区划去划分。比如说像复旦大学，可以把周边至少六个居委会纳入，形成一个以复旦大学为中心的人文街区，像杨树浦水厂，也可以它为中心，形成一个辐射范围较大的街区。街区不是做出来的，是在各类要素相互交融中产生的一个复合形态，我们的治理目标是进一步强化它，更好地体现上海的城市魅力。我一直觉得，上海下一步的治理趋势是要突破街居制的行政束缚，把人与城市完美地交融在一起。

总书记说，文化是城市的灵魂。上海城市治理最终应该走向人文治理。人文治理就是以文化人。通过基层治理，释放出以文化人的能力和禀赋，让市民能够在自己生活的社区和街区里，感受到人文的魅力。

“合力”治理，培育积极行动者

记者：在我们探讨的“现代化治理”中，政府、社会、市民应该扮演什么样的角色？

刘建军：这个问题特别重要。西方在讲基层治理时，它将“私人”和“公共”分得清清楚楚，它强而有力的罚则起到了震慑效果，使得一般人不敢违反规则，缺点是滞后性、追踪式的管理造成对很多社会问题的遗忘与漠视。如果说，西方这种治理方式叫“分力”治理的话，那么中国就应该叫“合力”治理。这是一种“社区社会主义”精神，是社会主义制度在基层的体现。所以，在基层治理中，我们强调企业和单位的社会责任、居民的社会责任和公共责任，以及政府的兜底责任。

但政府“兜底”不是没有条件的，它应该建立在政社良性互动的前提下，而不是政府对居民的馈赠。我的意思是，政府应该把兜底性管理转化为撬动社会治理的支点。通过兜底性管理和资源下沉，培育居民的现代城市理念，让他们成为现代化治理体系中的积极行动者。

记者：有具体的、可操作性的路径吗？

刘建军：科斯定律说，在绝对的市场自由条件下，交易成本是零。那么，在人人都是积极行动者的前提下，社会治理的成本也将趋于零。当然，这是一个理想境界，但是我们应该朝着这样一个方向去努力。成都的公共服务资金，提供了一个比较好的借鉴。居民要申请这项资金，就必须把公共议题提出来、把方案设计出来。河南焦作政府在投资改造老旧小区时，也渗入了这样的理念：改造方案要居民自己出，管理和鉴定也由居民负责，通过这一过程把居民对社区的认同感培育起来，保证了社区的可持续性发展。

就上海来说，今年上海开展垃圾分类，展现出上海市民比较高的社区公共素养。垃圾分类不仅仅是改变环境，更多地是改变人。从中我感觉到，上海市民对居住空间已经有了一种崭新的理解，市民成为积极行动者的可能性很大。应该借垃圾分类的重要契机，把培育社区积极行动者纳入到上海基层治理的长远规划中。

选择“合力”治理的路径，归根到底要坚持党的领导。能撬动不同层级、不同属性的企业、群团组织、社会组织一起行动的，只有靠党建引领。在区域化党建的框架下，居民区书记可以跟一个厅局级的党委书记对话，实现资源的互补和共享。所以，党建需要与基层治理融合，通过完善区域化党建，推动现代化治理体系的完善。