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国务院颁布的这部行政法规,为何堪称我国优化营商环境的纲领性法律文件
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来源:上观新闻 作者:罗培新 2019-11-19 08:42
摘要:立良法,谋善治。

2019年10月22日,国务院公布《优化营商环境条例》,该条例自2020年1月1日起施行。两天之后,10月24日,北京时间上午10时,世界银行发布了2020年全球营商环境报告(DB2020)。我国继2018年大幅提升32名之后,全球排名再次显著上扬,直线拉升15位,在全球190个经济体中,名列第31位,首次晋级全球排名前20%,表现堪称优良。

《条例》的颁布与我国排名的提升,只是在时间上耦合而已,远远谈不上具有因果关系。但如果时光再往前追溯,我们可以看到,2019年4月,我国完成了建筑法、消防法、电子签名法、城乡规划法、车船税法、商标法、反不正当竞争法、行政许可法等八部法律的修订,涉及数十个条款,同时,注册建筑师条例、建设工程质量管理条例、不动产登记暂行条例等三部行政法规也完成了修订。在修法调规紧锣密鼓进行过程中,最高法院接连出台了关于延期开庭的司法解释、破产法司法解释(三)、公司法司法解释(五)等。

 制度良性变革,奠定了我国营商环境大幅提升的基础。在世行营商环境评估方法论看来,法治,也只有法治,才能真正发挥固根本、稳预期、利长远的作用。

 在我国营商环境全球排名连续攀升的时候,《优化营商环境条例》集成了我国对标世行改善营商环境的制度经验,并将我国自主改革的诸多成熟做法予以规范化,标志着我国优化营商环境制度建设进入了新阶段。《条例》涵盖了主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等营商环境建设的方方面面,对当前优化营商环境涉及的各个领域进行了指引性规范,聚焦市场主体反映强烈的突出问题,坚持对标国际最高标准最好水平,推广国内最佳实践,推动各级政府转变职能,深化改革……

 这部行政法规,堪称我国优化营商环境的纲领性法律文件。

 降低制度性交易成本:《条例》方法论与世行不谋而合

《优化营商环境条例》第二条开宗明义:本条例所称营商环境,是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。第三条则进一步明确,立法的主要目的,是“切实降低制度性交易成本”。

此种法益价值,与世行营商环境评估的方法论不谋而合。

发端于2003年的世界银行营商环境评估,以降低制度性交易成本为主线,以更美好的制度构造更美好的生活,其方法论即源于此。而何为“制度性交易成本”?20世纪30年代,诺贝尔经济学奖得主科斯率先在“生产成本”之外提出“交易成本”的概念。他发现,运用价格机制来配置资源,并非毫无成本,产权保护、谈判签订合同、监督合同执行……都存在着交易成本。沉寂多年之后,“交易成本”终于引发了高度关注,并获得了进一步的阐释。后来获得诺贝尔经济学奖的阿罗提出,科斯提出的交易成本实际上就是“一个经济体系运行的成本”,而不是单纯的商业成本。

无独有偶。与科斯同时代、当时也很年轻的中国经济学家张培刚在20世纪30年代研究时发现,当时湖南、江西等地的中国农民很穷,生产粮食的成本极低,但在沿海城市(例如宁波)的粮食市场上,他们的大米却竞争不过远道而来的泰国大米。经过调查,张培刚发现,地方割据、关卡敲诈等大大降低了内地大米的竞争力。这种成本即世行所称的制度性成本,即无论市场主体如何努力,如何聪慧,都必须承担的成本,这也正是世行评估着力于削减的。

也就是说,无论是《优化营商环境条例》还是世行营商环境评估,均以降低制度性交易成本为出发点和归宿点。在我国,这一认识,经历了一个漫长的时代变迁历程。

在国内,曾有人说,营商环境,就是政府给足优惠补贴,企业纷至沓来的一场政企狂欢。的确,曾经有一段时间,为招商引资,祖国各地,八仙过海,各显神通,纷纷比拼土地优惠、税收减免……但此种模式,终究不可持续,特别是在税权收归国家、土地禀赋资源行将用尽之时,更是如此。对于企业而言,政府的种种优惠补贴,固然能够惠及一时,但真正起决定作用的,却是公平高效的制度环境。她像空气一样须臾不可分离,弥漫于企业的周遭,平时势难察觉,一旦遭受污染,有毒有害的空气所侵蚀的,远远不仅是少数企业,而是整个生态系统。特殊照顾与额外补贴,而不是普遍降税减费,其戕害的,恰恰是市场化、国际化与法治化的营商环境。

正因为如此,习近平总书记指出,营商环境就像空气,只有空气清新了才能吸引更多投资。2019年2月25日,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调,法治是最好的营商环境。

文明新旧能相益,心理东西本自同。习总书记的这一重要论断,与新制度经济学关于“制度极端重要”的论说,可谓一脉相承。

新制度经济学家、诺贝尔奖获得者道格拉斯·诺斯(Douglass North)等在《西方世界的兴起》《经济史中的结构与变迁》等著作中提出了“制度是极其重要的”这一命题,他们甚至从一种禀赋的视角,来理解法律制度:法律被视同为高速公路或者水坝——经济发展腾飞之前的一项固定资产投资,它决定了经济的发展路径。一旦制度适得其位,就像架好了高速公路一样,车辆即可畅行无碍,亦如修好了通天大渠,源头活水,汩汩而来。

此种观点可追溯至马克思▪韦伯。他运用法律来解释西欧资本主义的兴起,得出了一项著名的论断,即“理性的”法律通过对市场交易提供预期和合法性而支撑着经济活动的发展。一个世纪之后,道格拉斯·诺斯部分援引了韦伯的观点,并将其运用于具体制度领域中。诺斯声称,将富国与穷国一分为二的是各国制度的质量。在诺斯看来,富国成功地形成了可靠的、低成本的制度,保护了产权,确保了合约的履行。相反,穷国则缺乏这些孕育着市场交易的制度安排。由于制度变迁存在路径依赖,那些禀赋孱弱的国家想变更其基础以赢得未来的经济增长,相当困难。

他们的论证过程,可以简单地抽象为以下方程式:良性法律+良性执法=良好的经济绩效。将制度优劣与国家贫富联系在一起,已经获得了广泛的认可。鉴此,《优化营商环境条例》对于优良的制度环境孜孜以求,其方法论基础极为牢固。

 市场化、法治化、国际化:《条例》目标导向极为清晰

《优化营商环境条例》第四条规定,优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则,以市场主体需求为导向……对标国际先进水平,为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。

所谓市场化,说得通俗一些,法律政策千条万条,市场感受度是第一条。这也是世行评估一以贯之的。在《2019年营商环境报告》的序言里,时任世行行长金墉先生称,“所测即所得。在过去的16年里,没有任何报告比《营商环境报告》更好地阐述了这句格言”。

的确,世行《营商环境报告》素以严谨著称,几乎每项指标,都以一篇经典文献作为方法论基础,并设计了周密的二级、二级指标,采集并分析十个商业监管领域的详细而客观的数据,以帮助各经济体发现并纠正问题,并引入具有可竞争性、可比较性、可量化性以及可改革性的指标来衡量监管过程。而所有的数据,均来自于市场营商人士。正因为如此,《条例》第8条规定,国家建立和完善以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系,发挥营商环境评价对优化营商环境的引领和督促作用。

法治化的内涵则极其丰富。字里行间,《条例》通篇洋溢着法治的色泽与光芒。

其一,政务公开。阳光是最好的防腐剂,灯光是最有效的警察。《条例》力促政务公开,在第三条规定,各级人民政府及其部门应当坚持政务公开透明,以公开为常态、不公开为例外,全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开。本人对此体会颇深。两年来,在与世行沟通磋商过程中,通过撰写解读文章、澄清误解误判,微信发布沟通信息,披露沟通进展等方式,保持与营商人士的沟通,最大限度地争取政策获得正确的理解。但在此过程中,有人认为,与世行的磋商与沟通,应当秘而不宣,就像保密工作那样。实在是有所误解。世行方法论鼓励政府与市场人士保持沟通,以利于政策与改革措施的落实落地。政务公开透明,是赢得市场信任的关键一环。笔者记得,2018年11月2日,北京召开“优化营商环境高级别国际研讨会”。在主旨演讲环节,世行营商环境报告总负责人Rita Ramalho特别强调,训练官员的沟通能力非常重要。

其二,信用治理。《条例》第三十条强调了加强社会信用体系建设,强化信用治理。这方面,在世行营商环境评估中,显然是个加分项目。2019年6月26日,在世行关于“跨境贸易”的磋商中,北京和上海关于通关货物查验率的回应,非常妥当。我国的做法是,查验率与企业规模无关,不管企业大小,只看信用,如果企业信誉好,查验率低,如果信誉不好,则查验率高。另外,《条例》第三十一条专门就政务诚信做出规范,要求各级政府不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的,应当依照法定权限和程序进行,并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。这些规定,对于确立民营企业的长远预期,无疑至为重要。

其三,许可管理。《条例》第四十条规定,国家实行行政许可清单管理制度,适时调整行政许可清单并向社会公布,清单之外不得违法实施行政许可。另外,《条例》还对涉企经营许可事项,归入“四道门”,即必须归入“直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务”等四大类型之一,除法律、行政法规规定的特定领域外,涉企经营许可事项不得作为企业登记的前置条件。

涉企经营许可的告知承诺,一定要告知到位,完成一揽子告知。例如,某酒店里要修游泳池,被告知必须备有两个救生员。酒店落成,泳池随之开放。尔后在一起行政检查中,酒店遭受停业处罚,理由是:检查人员发现,两个救生员都是男的,不符合“一男一女”的条件,但问题是,此前并未告知企业要遵守男女比例要求,而且从法意分析,救助职责的履行,两个男的救生员并非不适格,哪怕是男的救生员救助女泳客,也并无不妥……因而,此种告知,显然没有到位,事后的此种执法行为,显然也于法无据。《条例》正着眼于解决此类问题。

《条例》第六十一条规定了灵活变法机制。即国家根据优化营商环境需要,对相关法律法规及规范性文件及时立改废释,并可依照法定程序进行先行先试,这些,都是很好的制度设计。

立良法,谋善治。作为我国营商环境领域的首部法规,《条例》法理正当、技术理性且规范严谨,有望为下一年度我国营商环境的改善,提供强有力的制度支撑。

(作者系上海市司法局副局长、法学教授)

栏目主编:王海燕 文字编辑:王海燕 题图来源:视觉中国 图片编辑:项建英
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