人大质询权是我国人民代表大会制度的一项重要监督权限。相对于一般的询问，质询权监督是一种更有威慑力的监督。但在实践中，这项监督权并未得到广泛行使，其功能基本处于休眠状态。

全国人大常委会2016年监督工作计划中已经明确提出贯彻落实中央全面深化改革的部署，探索完善质询机制，视情况适时推动质询工作开展。

那么，如何实现对人大质询权的功能激活？日前，上海人大工作研究会课题组日前提交一份《在实践中激活人大质询权》的研究报告或许能给出答案。

质询权的发展沿革

质询权是我国宪法和法律赋予人大代表的重要权力，是人大代表监督“一府两院”的重要手段。我国人大代表的质询权起步较晚，最早明确规定在1954年宪法中，也写进了1978年宪法和1982年宪法，“文革”期间宪法取消了质询制度，发展中也遇到过不少挫折，但还是获得了明显的进步，取得了重大的成就。

初创阶段

我国人大代表的质询权最早明确规定在1954年宪法中，但当时并未使用“质询”这一概念，而是使用“质问”一词，第三十六条规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。文革期间宪法取消了质询制度。

创制阶段

1978年宪法又恢复了人大代的质询权，把“质问”改为“质询”，“质询”一词正式出现并沿用至今。除国务院各部、各委员会外，78年宪法还将最高人民法院、最高人民检察院也纳入了人大代表质询的范围，而且质询的主体也扩大到地方各级人民代表大会代表。但由于当时没有配套的法律法规的支撑，所以质询权主要还是一种宣告性的权力，较少应用于实际。

1982年质询权再次被写入宪法。82年宪法第七十三条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”与此相适应，《全国人民代表大会组织法》等有关的法律，对人大代表质询权在实体及程序上作了更为详细的规定，质询权具有现实的可操作性，初步形成有中国特色的质询制度。值得注意的是，82年宪法又将最高人民法院、最高人民检察院排除在了质询范围之外，明确把质询对象限定在国务院及其各部委。

1982年《全国人民代表大会组织法》规定：1个代表团或者30名以上的代表可以书面提出质询案，全国人大常委会组成人员10人以上可以书面提出质询案。《组织法》2004年修正案规定，地方人大代表10人以上联名，省、市级人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名可以书面提出质询案。

这期间出现了一些有影响力的质询案。1980年，在五届全国人大三次会议上，发生了人大历史上具有标志意义的事件：170多名北京代表就新中国成立以来投资最大的宝钢工程建设问题提出质询，人称“共和国质询第一案”。

 1981年，在江苏省五届人大三次会议上，南京市代表团和盐城、扬州地区代表团以及省军区代表团，分别就财政预算、计划安排、小化肥生产、苏北灌溉总渠水质污染、改进学校被育工作和仪征化纤总厂建设等问题，向省政府有关部门提出5项质询。

1989年，湖南省七届人大二次会议上，31名人大代表就省国际经济开发公司清理整顿工作向省政府及有关部门提出质询，一位副省长此后被依法罢免。

发展阶段

1992年通过的《代表法》规定，提出质询案的代表有半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。1995年修改的《组织法》规定，质询案由主席团或主任会议决定交受质询机关口头或者书面答复。

深化阶段

1998年，人大质询迎来了第二波活力。省级人大及其常委会完成首例质询案的有：1998年，湖南省人大常委会部分组成人员质询省移民局挪用移民资金；1999年初，河南省九届人大二次会议期间，23名省人大代表联名对省建设厅挤占挪用购房资金、房改产权证发放不及时两个问题提出质询：1999年，四川省九届人大二次会议上，部分人大代表质询省社保局挪用养老金建社保大厦；2002年1月，贵州省九届人大五次会议上，夏文翔等50位人大代表提出“花溪收费站应该依法撤除”的质询案；2004年初，黑龙江省十届人大三次会议上，万文国等10名省人大代表联名提出《关于滨江桥收费站的质询案》：2005年，陕西的省人大代表质询省交通厅。至于一些市县级人大及其常委会上的“第一质询案”则不胜枚举。2000年出席广东省九届人大三次会议的佛山代表团20名人大代表就南江工业园电镀城污染问题质询省环保局，人大代表对省环保局的答复进行了表决，满意与不满意比为5：23，受质询机关再作答复。2002年2月，沈阳市决，满意与不满意比为5：23，受质询机关再作答复。2002年2月，沈阳市22名代表就孙刚涉嫌诽谤两案质询市公检法，代表对前后两次答复都进行了表决。

人大代表通过表决评判和认定受质询机关的答复是否满意，成为质询突破又一个佐证。在2010年3月份举行的十一届全国人大三次会议上，吴邦国委员长提出，全国人大常委会会使用询问、质询等监督方式，将选择代表普遍关心的问题，听取国务院有关部门专题汇报。课题组认为，这一讲话大有激活两者密切相关的、同样长期处在休眠状态的、功能基本缺失的询问权和质询权。

官员行为是质询的重要内容

在课题组看来，质询权是宪法、法律规定的人大对“一府两院”实施监督的法定形式，是最高形式的监督。

“质询权是一种比较刚性、更深层次的监督方式。” 课题组成员刘兵说，质询案一旦提出并被接受，质询对象必须在规定的期限内按规定的形式作出答复，完全不同于一般情况下人大代表听取汇报，了解情况，提出疑问。而且，质询是一种刚性的法律监督方式，质询的后果可能就是追究被质询人的失职、违法责任，使其承担一定的否定性法律后果。

质询内容是质询案的主要组成部分，又是质询双方权利义务的载体。课题组认为，质询案的提出应当是本行政区域内影响很大、人民群众反映强烈的问题。

比如在公共政策方面，对于诸如制定什么样的公共政策、如何修正既有公共政策等重大问题，通过质询予以过问。

课题组认为，社会事件大多具有突发性、后果严重性等特点，民意代表机关就可以利用质询方式敦促政府尽快查处，给公众以满意的答复。对事件紧急、情况重大，可能会导致势态严重恶化，造成不可挽回损失的情况，应当坚持特事特办，按照特殊的程序进行质询。

官员行为也是质询的重要内容。在课题组看来，对国家公职人员严重失职、渎职行为提出质询，一方面能够及时而有效地对当事人作出处理，另一方面还能增强其他公职人员的责任感，从而防止、减少类似问题滋生。

质询监督与一般监督不能相互取代

在课题组看来，我国的质询权制度虽然起步较晚，发展中也遇到了一些挫折，但还是获得了明显的发展，取得了重大的成就，但质询权还没有完全发挥其应有的监督作用，所以要建立完善的质询制度，推动民主政治进程。

课题组认为，人大行使质询权必须得到必要的立法支持。我国宪法、法律虽然也对行使质询权作出了某些规定，但这些规定均没有从质询提出、质询对象、质询内容、质询方式、质询程序直到结果处理等环节，进行具体而明确的程序安排，迄今也尚未出台我国有关人大行使质询权的法律法规，使得各级人大行使质询权时缺乏必需的法律约束和制度保障，严重制约着人大质询工作的开展。

课题组认为，在制定质询法之前，具有立法权的地方人大及其常委会可结合各地的实际情况，研究出台针对性、操作性和实效性均比较强的质询细则，确保人大在行使质询权时有章可循、有则可依。

“人大开展质询并不排斥其它法定权力及其它监督手段的使用，更不能动辄就提出质询案。”刘兵认为，质询监督是一项专属于人大的监督权，隐含着对政府及其职能部门工作失误的纠察和责问，比一般监督更具有针对性和刚性。一般监督是侧重形式的监督，质询监督是偏重于问题导向的监督，质询监督比一般监督更具权威、更有效力。两种监督既不能混为一谈，也不能相互取代、互不相干，而应相辅相成、相得益彰。

目前，人大行使质询权还不甚广泛，质询结果包括需要问责的质询意见，往往只是作为政府相关部门今后工作的借鉴或参考，或者作为档案保存，对质询中所指出的一些问题、所要求的责任追究最终大多是大事化小、小事化了，更谈不上对质询结果的有效处置。

课题组认为，人大作为权力机关，不仅有可能、而且有必要保证人大行使质询权达到预期效果，其关键在于对质询结果要进行严肃、认真的处理。因此，对于人大质询中所发现的问题，一方面，要严格依照有关法律法规，综合运用重大事项决定权和人事任免权等法定权力，酌情利用特定问题调查权、罢免权等多种监督方式，进一步查明情况，追究责任；另一方面，要将质询结果向同级党委进行通报，并建议由党委对相关部门及责任人分别给予严肃的党纪政纪处分。

题图来源：上海法治报 编辑邮箱：shzhengqing@126.com