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深度 | 美对伊朗发起第三波制裁,“皮筋到底要绷多紧”?
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来源:上观新闻 作者:安峥 2019-05-05 21:12
摘要:最新制裁也反映出大国关系在全球治理层面的复杂性。

对伊朗强硬,似乎已成为特朗普屡试不爽的“得分”手段。继4月8日宣布伊朗伊斯兰革命卫队为“恐怖组织”、4月22日决定停止8个伊朗原油进口方的制裁豁免后,5月3日美国又对伊朗核活动实施第三波制裁——终止两项有关民用核设施的豁免决定,以完全杜绝伊朗再次拥有核武器的可能。


分析人士指出,最新制裁释放几重信号,其一美国在彻底否定伊核协议的轨道上越走越远;其二大国关系在全球治理层面的复杂性日益凸显;其三美伊关系恐将进一步紧张、恶化。

 

再套紧箍


身处世界上油气资源最丰富地带,扼守石油运输之咽喉,伊朗是人们无法忽视的地区重要角色,也是美国眼里最容不下的一粒“沙子”。


美国国务院5月3日再给伊朗核活动套上紧箍。国务卿蓬佩奥宣布,在有关伊朗民用核设施的7条制裁豁免5月4日到期后,其中两条不再续期,目的是迫使伊朗停止铀浓缩活动,完全杜绝其再次拥有核武器的可能。


据美联社报道,4日以后,美方不再允许伊朗用浓缩铀换取俄罗斯提供的“黄饼”(核燃料生产过程中必需的一种中间产品);不再允许伊朗出口伊核协议规定限额以外的重水(核反应堆的慢化剂和冷却剂)。与此同时,任何帮助伊朗布什尔核电站扩建的行为都可能触发美国制裁。


事实上,早在3月下旬伊朗方面便宣布了扩建布什尔核电站的消息。有评论称,这是对美国退出伊核协议、重启制裁的一拳回击,但美方当时没啥动静。为何经过长达2个月的观望,美国要在此时阻击扩建?


分析人士认为,因为布什尔核电站对伊朗来说意义非凡。它不仅是伊朗首座核电站、中东地区第一座核电站,也是伊朗核活动的标志性产品。它于上世纪70年代由德国承建,后在美国干预下停工。1995年俄罗斯方面接手这一项目,但建成后的交付工作一再推迟。直到2013年9月伊核协议谈判加快后,伊朗方面才正式从俄方手中接管核电站。这座修建了数十年才完工的核电站,可以说已被一些伊朗人视为一道重要的安全保障。


“伊朗布什尔核电站具有重要的战略意义。”外交部公共外交咨询委员会委员华黎明指出,伊朗不缺能源,并不真正指望核电站发电,但有了布什尔核电站,伊朗才有了生产低浓度浓缩铀的理由(纯度3%的浓缩铀用途就是为核电站提供燃料棒)。这次美国将核电站扩建作为制裁打击的目标,不仅仅针对伊朗,也针对俄罗斯。相当于警告俄罗斯,伊俄在和平使用核能方面的合作是美国所不允许的,也将为美俄关系制造新的议题。


上海外国语大学中东研究所所长刘中民认为,可以从两个层面理解最新的制裁。其一,制裁内容聚焦伊核协议允许的铀浓缩活动,可以说是特朗普政府进一步否定协议、挤压伊朗的表现。有外媒评论,美方此举存在无理取闹之嫌。


其二,制裁发生在美俄首脑通话一个多小时、严重对峙的美俄关系似乎有所缓和的背景下,俄伊合作却成为打击的对象,显得有点难以理解。这说明美俄之间的矛盾加剧?还是美俄围绕伊核问题进行了一定的沟通和协调?“我认为,不能排除第二种可能性。”

 

留有余地?


值得注意的是,美国政府在终止两项豁免的同时,还给另外5条豁免续期90天,以允许伊朗与俄罗斯和欧洲国家维持相关民用核合作。既然美国传统右翼保守派对伊朗一直耿耿于怀,“除之而后快”,为什么这次还是续签了5项豁免,为民用核合作留出空间?


有分析称,因为与白宫国家安全事务助理博尔顿希望伊朗“瓦解”、“政权更迭”不同,特朗普的目标是让伊朗屈服以进行谈判,所以总是留有余地。
刘中民认为,伊朗政策反映了美国国内政治和大国关系的微妙。


其一,美国外交安全政策团队内部存在分歧。蓬佩奥并不想把弦绷得太紧,甚至还发出过“不谋求政权更迭”的温和表态;但在博尔顿等人眼里,中东战略要地岂能容下一个反美政权?综合作用到特朗普身上,就产生了口头上放狠话,行动上既保持进一步打击遏制、又会调控力度和进度的效果。“特朗普展现了一定的柔性,并不是一下子把路堵死,而是在一个较长的时段让政策起效。”刘中民说。


其二,对伊政策与美国政治局势有关。美国经济是特朗普施政重点之一,他担心油价波动产生的影响,并不希望看到油价再次高企的局面,毕竟美国页岩气开发成本要比中东石油开采高得多。再加上2020年大选周期来临,特朗普政府的很多举动都带有捞取选票的意味。


其三,继续延期5条豁免反映了大国关系在全球治理层面的复杂性。“特朗普政府允许俄罗斯、欧洲国家继续与伊朗进行民用核能合作,既说明伊核问题棘手,也说明其背后的两面性,各方有博弈、较量,同时可能也有协调、配合。”刘中民说。

 

逐步“清零”?


面对美国的进一步封堵,伊朗怎么接招?外界注意到,伊朗政府近期的一系列举动可谓刚柔并济,耐人寻味。


硬的一面,伊朗总统鲁哈尼4日号召民众团结一致捍卫希望。“我们要增加产出、增加非石油产品出口,挫败美国的阴谋。”他此前提到,德黑兰还有6个美国不知道的石油出口渠道。


与此同时,伊朗外长、武装部队总参谋长等高官相继喊话,表示伊朗正考虑一系列反制措施,如退出《核不扩散条约》、封锁霍尔木兹海峡等。有评论称,霍尔木兹海峡是伊朗的杀手锏。这道中东的狭窄要道,控制着波斯湾水域每天1700万桶的石油输出。但正因如此,伊朗不太可能轻举妄动。


软的一面,伊朗既在积极争取地区国家的支持,如伊朗外长扎里夫5月1日在卡塔尔罕见地向沙特等国伸出橄榄枝,公开表示“希望与沙特、巴林和阿联酋保持同样的关系”;也与欧洲国家保持接触。有评论认为,如果伊拉克、土耳其、卡塔尔等国积极为伊朗提供便利,美方的制裁效果存疑。


“美国的‘长臂管辖’从去年11月便已开始,此次只是又有新增举措,真正想把伊朗石油出口清零不那么容易。”华黎明指出,毕竟伊朗还有很多别的手段。


路透社援引消息人士的话称,伊朗5月石油出口将明显下滑,但不会降至零。自去年11月美国再次对伊朗实施制裁以来,伊朗的石油出口量已从2018年4月的每天至少250万桶减少一半以上(降至每天100万桶甚至更少)。按照国际原子能机构消息人士的估计,日出口量可能维持在40—60万桶左右。


“伊朗的出口不可能归零,它仍可以每天出口20—55万桶石油。”美国咨询公司SVB分析师萨拉·瓦赫舒利如是认为。


但法国《世界报》等外媒认为,德黑兰绕开美国制裁的手段在减少。伊朗或许可以通过输油管将石油运到土耳其杰伊汉转运站,但它必须找到不会引起美国财政部注意的支付方式,因为国际石油美元交易体系仍由美国掌控。


“有迹象显示,伊朗在寻找石油买家方面遇到困难。”美国《华尔街日报》称,伊朗的地区性竞争对手沙特已向美承诺,如有必要,沙特将填补伊朗在全球市场上的石油供应缺口。


刘中民认为,伊朗目前没有更好的应对办法。美国追求的“清零”趋势正在演进,即使不是真正“清零”,伊朗保有的出口量可能也只具有象征意义。


此外,在国际货币基金组织(IMF)看来,美国的制裁行动势必会让伊朗经济承受压力。IMF中东和中亚部主任杰哈德·阿祖尔表示,根据估测,伊朗经济去年萎缩3.9%,预计今年将连续第二年萎缩,通胀率可能达到40%。“重新实施制裁和取消豁免无论在增长还是通胀方面,都会对伊朗经济产生进一步的负面影响。”


“华盛顿给德黑兰带来的冲击不仅局限在经济领域。”英国《金融时报》指出,特朗普的策略是让将军走上通向下任伊朗总统的轨道。这个伊斯兰共和国正朝着更加奉行军国主义的方向发展,主要的受益者将是62岁的卡西姆·苏莱马尼少将。他是伊朗革命卫队海外行动分支“圣城旅”的指挥者,是德黑兰在该地区影响力的控制者。如果他在两年内没有成为总统,他还是会成为决定谁来担任下任总统的“造王者”。


“特朗普政府的希望是,制裁带来的经济困难将促使伊朗人民推翻他们的政府,”华盛顿智库“国防优先”发表声明称,但更可能的是,这种困境将被算在美国头上,引发反西方的民族主义愤怒,并增加伊朗人对强硬派的支持,损害寻求达成更广泛交易的温和派。

 

围困伊朗?


同样引人关注的是,在特朗普政府高举制裁大棒的同时,另一张铁幕似乎也在徐徐落下。


据半岛电视台5月4日报道,美国国务院宣布一项重大决定,批准美国对巴林和阿联酋两笔军售交易,总价值约60亿美元,包括F—16战机、“爱国者”防空系统、各种导弹等。这是自上月美国向沙特出售“萨德”反导系统后,美国再次向两个中东盟友提供先进武器装备。舆论猜测,如此一来,美国已经将多达200余枚导弹部署在伊朗周边,意图围困伊朗?


有评论称,美国在短时间内接连批准伊朗三个邻国提升军备,显然对伊朗不怀好意。因为从地理上看,巴林、沙特、阿联酋均毗邻伊朗,相当于形成合围态势;从地缘政治上看,伊朗作为中东地区什叶派大本营,向来就与沙特、阿联酋、巴林等逊尼派阿拉伯国家格格不入。


“美国此举的确有威慑伊朗的因素,但更主要的还是想达成军火交易,毕竟这些国家都是美国武器的大买家。”华黎明指出,美国此前已经与沙特达成1100亿美元的军火交易,这次的几十亿美元更多的还是基于经济方面的考量。


刘中民认为,这体现了美国对中东政策的一个重要诉求。它在舆论上锁定伊朗,在经济上制裁伊朗,将其塑造成地区最大的安全威胁,其最终想要达到的政策效应就在巴林、阿联酋和沙特等地区盟友身上得到体现,即让美国获利——强化盟友对美国的安全依赖,促成盟友与美国的军售订单,最终捞取军火利益。

 

重新考虑


眼下很难判断特朗普政府“极限施压”的“皮筋”还会怎样进一步绷紧,但可以肯定的是,伊朗经济形势会更加严峻,国际舆论对美国单边制裁的反对和质疑声会越来越响。


“特朗普政府最近取消相关制裁的豁免相当短视,不会改变伊朗政权的行为,将让美国付出更大的代价,而不是带来好处。”华盛顿智库“国防优先”认为。美联社称,美国一些国会议员也希望维持部分对伊朗的豁免,尤其是针对伊朗与外界核合作领域,以便“知道伊朗究竟在干些什么”。更为罕见的是,就连一贯与美国亦步亦趋的日本也表现出较为“独立”的立场。日本共同社2日称,日本坚持支持伊核协议的立场,继续尊重与伊朗的传统友好关系。


华盛顿能够反思政策,“重新考虑”伊朗吗?美国《华盛顿邮报》如是发问。在奥巴马执政期间,“接触”政策的批评者不断抱怨,美国媒体和分析人士对伊朗知之甚少,只是在重复白宫的路线。如今,更夸张的是,特朗普政府似乎想通过制裁切断任何有关伊朗的研究。


“这使得‘重新思考伊朗’的倡议更具价值。”美国记者贾森·礼萨安指出,美国对伊朗的政策,即使你不想承认它们失败了,也没有产生预期的结果。即使伊朗仍然很冷淡,但为了让美伊建立更健康的关系,有必要对伊朗、伊朗的政策和社会进行更全面的了解。”


“‘极限施压’的目的是在最短时间内迫使伊朗屈服,”国际危机组织伊朗项目主任阿里·瓦兹说,但特朗普政府几乎脱离了伊朗这个国家的现实。“我们需要进入伊朗的窗口,但即使在奥巴马时期,这样的窗口也很少。”


“美国社会、精英阶层对伊朗的敌意和偏见已经妨碍其实事求是地认识伊朗,”华黎明认为,1979年美国大使馆被占领早已成为美国挥之不去的梦魇,也成为美国媒体几十年来深度污名化、妖魔化伊朗的开端。奥巴马政府后期已经认识到,从全球战略的角度看,美国没有必要在伊朗问题上耗费太多精力、财力。然而,特朗普上台后又把这一政策捡回来了。因为对伊朗强硬有着足够深厚的民意基础,推行对伊朗政策的阻力最小。


“可以想见,未来美伊关系可能还会进一步紧张、恶化,但美国应该不会贸然采取军事行动,因为那样做代价太大了。”华黎明指出。

栏目主编:杨立群 文字编辑:张全 题图来源:视觉中国 图片编辑:邵竞
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