2月14日情人节，美国总统特朗普为了他的最爱——边境墙，似乎考虑放大招了。包括白宫新闻秘书桑德斯、参院多数党领袖麦康奈尔等多位官员称，特朗普将签署两党妥协达成的拨款案，避免联邦政府在本财年内再次部分“停摆”。但总统同时将宣布国家进入紧急状态，征用足够资金用于边境墙建设。

今年一开年，特朗普就一直把签署全国紧急状态作为他“筹钱”的一大选项，但“磨蹭”了一个月光说不练。此次是不是真的“狼来了”？“紧急状态”又能否帮特朗普实现“筑墙梦”？

什么是“国家紧急状态”？

根据美国1976年通过的《全国紧急状态法》，总统拥有宣布国家进入紧急状态的权力，以应对紧急情况，但要向国会解释这一决定具体基于哪些条款。在国家紧急状态下，美国国防部可以暂停或推迟民用工程项目建设，把资金投入到军工建设、人防工程等对国家安全至关重要的项目上。

根据布伦南中心自由与国家安全项目的联合主任伊丽莎白·戈泰因的说法，宣布国家进入紧急状态，能够使特朗普“获得包含在100多项其他法律中的特殊权力”。这些权力实际上允许总统绕过通常的政治程序。换而言之，特朗普想动用这一行政权力，来绕过国会，利用已拨发的军费修建边境墙。

“这一制度设计的初衷，是在国会没有时间处理紧急危机时，提供急需的灵活性。”戈泰因说。这位专家判断，特朗普可能从两方面利用上述法案，一是为军事项目重新分配资金，二是要求政府证明边境墙相当于军工设施。

《纽约时报》写道，美国总统动用紧急状态权力的频率比较高（奥巴马用了13次，小布什用了12次，特朗普也已经用过3次），但都“用法得当”，为解决流感疫情、网络攻击等国内安全问题提供了制度保障。然而眼下，特朗普如果为了“索款”而滥用权力，涉嫌严重违反宪法，也会开启恶劣的先例。

特朗普拟出此招原因是啥？

1月24日，美国媒体曾爆料，白宫正准备一份国家紧急状态声明草案，允许特朗普绕过国会，为边境墙提供超过70亿美元资金。当时特朗普萌生这一念头的背景是，时长创纪录的“政府关门”令两党博弈白热化，许多法案双方互不相让。眼看自己争取预算建墙的努力要告吹，特朗普就动起了绕过国会的脑筋。

但目前，情况有变。国会已通过两党妥协后达成的拨款法案，为特朗普提供约14亿美元在美墨边境指定地区新修“隔离物”。特朗普为何还不知足？原因有两条：

第一，钱不够。距离他寻求57亿美元、修建234英里长钢墙的目标尚存巨大资金缺口。他甚至抱怨共和党谈判代表“不够努力”，被民主党占了上风，不明白为什么在双方讨价还价时，没有更定期地咨询他这个经验丰富的交易撮合者。

第二，右翼媒体的影响。《纽约时报》透露，当特朗普看到肖恩·汉尼提和其他福克斯新闻主持人嘲笑两党达成的新法案后，特朗普感到很沮丧。“右翼媒体称他软弱，特朗普显然意识到，他再也无法用谎言掩盖自己耻辱的失败。这就是为什么特朗普现在终于要兑现他的威胁了。”

两党的态度是什么？

麦康奈尔此前声称，反对特朗普宣布“国家紧急状态”，理由是造成总统权力过大。但在坚持立场数周后，他于周四放弃了反对意见。外界分析，麦康奈尔的妥协，反映了他对特朗普不放行两党辛苦达成的法案有多么担心。

“麦康奈尔看到了第一次政府‘关门’对该党形象造成的损害。由于害怕再次‘关门’带来的消极影响，他只好向特朗普做出让步，不惜出卖国会，放弃国会分配资金的权力——政治战略家麦康奈尔战胜了制度主义者麦康奈尔。”美国有线电视新闻网（CNN）评论。

事实上，不少共和党人并不希望特朗普通过宣布国家紧急状态“集资”，他们一直在制定各种方案，包括将用于反毒项目、建设项目或灾后重建的款项挪作建墙之用。这些方案可能增加数十亿美元额外资金，而且在法律上更合理。共和党籍参议员马尔科·卢比奥强调，特朗普宣布紧急状态是对这种权力的不当使用。

在民主党这边，众议院议长南希·佩洛西已经放话：如果总统宣布紧急状态，民主党将发起法律挑战。她和参议院民主党领袖舒默还发表了一份措辞强硬的联合声明:“宣布全国进入紧急状态将是一种违法行为，是对总统权力的严重滥用，是对特朗普总统违背让墨西哥为隔离墙埋单的核心承诺的绝望尝试。”

特朗普面临哪些障碍？

如果特朗普宣布紧急状态，可能受到国会、法院、国防部、民意四重挑战。

先看国会。国会将评估安全局势是否达到“国家紧急情况”的水平，如果“是”则放行，“不是”则在两院通过一项决议来阻止它。

从现实来看，墨西哥移民并未对美国构成真正威胁。1999年，美国边境巡逻队抓获了169万非法移民。到奥巴马执政时，这个数字已下降到50万，直至特朗普执政期间降至30万。

戈泰因认为，就冲特朗普拖延一个月才再次拿“紧急状态”说事这点，总统的法律论点就根本站不住脚。一国领袖不会在真正的紧急情况面前磨磨唧唧。更重要的是，国会投票反对为总统提供资金的次数越多，越清晰地表明紧急状态声明将被设计成绕过宪法的迂回战术。

《华盛顿邮报》称，佩洛西可以举行投票，通过一项终止国家紧急状态的决议，然后按照《全国紧急状态法》启动一个程序，迫使共和党控制的参议院对该决议投票。投票将在五周内结束。这当中的一个难点是，鉴于麦康奈尔如今支持特朗普宣布国家紧急状态，这意味着大多数参院共和党人几乎肯定也会这么做，佩洛西能否说服这些人支持决议是一大挑战。

法院是限制特朗普权力的第二道关卡。前总统杜鲁门曾经在朝鲜战争期间颁布紧急状态令，试图将钢铁产业国有化，但被最高法院驳回。民主党多名众议员近日表示，如果特朗普通过宣布紧急状态来筹钱建墙，他们会起诉他。美国媒体判断，特朗普的紧急状态声明注定要诉诸法庭，它可能会无限期地陷入僵局。

即使特朗普在法庭上获胜，他要建墙还将面临来自土地所有者的更多诉讼。法律人士认为，所有这些法律纠纷最早要到2020年才能解决，如果特朗普连任失败，新的民主党总统可以在项目真正开始之前就叫停它。

而且，特朗普为这堵“扶不上墙”的边境墙奋斗，必定激发民主党人斗志，发起更多针对总统的司法行动，包括在纳税申报表、特朗普“通俄”调查等问题上大做文章。随着特朗普的不当行为越来越多，只会让问责的车轮转得更快，让清算变得更近。

第三道坎是国防部。得州大学法律系教授弗拉德克说，在紧急状态下，特朗普有权调拨国防部的预算兴建围墙，但国防部会否取消其他建设计划，以兴建边境围墙？他坦言，就算特朗普拥有相关的法律权力，但背后的政治代价将非常高昂，将对五角大楼和国会之间的关系造成“巨大破坏”。

第四，民意也对特朗普形成牵制。英国民调机构舆观（YouGov）公司为美国哥伦比亚广播公司做的一项民调显示，三分之二美国受访者反对特朗普为拨款建墙而宣布实行紧急状态。

《纽约时报》置评，特朗普打算宣布“国家紧急状态”，将行政部门的越权行为提高到令人目眩的新高度。在特朗普眼中，履行竞选承诺比尊重三权分立更重要，如果开启先例，这种破坏性将持续很长时间。总统的愤怒不仅仅是一堵墙那么简单，它导致了政府各部门之间权力结构的重新排序。特朗普的目标是篡夺国会最基本的职责之一——财权。面对这种权力争夺，每一位立法者都应该发出警告。“眼前的苦难需要深思熟虑的政策调整，而不是钢铁怪物。”
    
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