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上海参事张泓铭:40年前,上海的天字第一号难题——住房难是如何解决的
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来源:上观新闻 作者:王海燕 2018-10-30 07:20
摘要:当时房地产管理部门有这样一句玩笑话,上海的政策就是建设口子的政策。

 

申城智囊与改革开放40周年③

张泓铭:40年前,上海的天字第一号难题——住房难是如何解决的

文/ 王海燕

 

过去几十年,张泓铭与“房”结下了不解之缘。

 

在上海,印堃华、张泓铭、张永岳曾被称为“上海房地产三教授”。过去几十年,上海实行了一系列房屋、土地制度的改革,促进了上海房地产的蓬勃发展。这背后,有许许多多人的不懈努力,也包括张泓铭等专家的建言献策。

 

张泓铭参与社会事务有个特点,凡是他认准是合理的,遇到困难也不退缩。仅公积金问题他就锲而不舍连续十年呼号。

 

 

从民建会员,市政协委员、常委,市政府参事到全国政协委员,30多年时间里他始终如一,见证并参与上海房地产领域的历史变革。

 

为何那么执着和坚持? 张泓铭这样说:“对中国人来说,房子就是家,家就是港湾,我希望用自己的微薄之力,为大家的安居做些工作。”

 

上海的房地产改革一度全国领先

 

上观新闻: 作为房地产研究领域的专家,您多年来一直关注房地产市场的建设与发展,能否梳理一下过去几十年上海的住房发展脉络。

 

张泓铭:我是1981年1月30日到上海社科院报到的,自此开始从事经济研究,从1992年起主攻城市建设与房地产经济研究方向。

 

上世纪80年代,住房、交通、污染曾是困扰上海的三大难题。经过30多年发展,上海住房得到了极大的缓解,住房困难问题不再成为社会的主要问题。这一路,有几个阶段性的演变发展。

 

1949年至1970年代末,上海住宅发展十分缓慢,人均居住面积仅增加了0.4平方米,到上世纪70年代末,极端困难户达到45万户,住房难几乎成为当时上海的天字第一号难题。

 

到了上世纪80年代,上海的住房难有了些许改善。据官方统计,1981-1990年,全市住宅竣工面积3460万平方米,是前30年的1.72倍,人均居住面积上升到6.6平方米,比1980年增加了2.2平方米。毫无疑问,上世纪80年代这十年,较前30年,有了明显的进步,但同居民的住房要求还是有很大的距离,住宅短缺依然严重。

 

我记得当年我住的阁楼逼仄狭小,名义面积16平方米,最矮的地方只有60公分,最高1.8米。这样的房子我住了10年。我们这一代很多人都是类似的情况,不少人一家挤在亭子间阁楼里,甚至更糟。

 

而到了1991年-2000年,上海住宅发展发生了翻天覆地的巨变,竣工面积达到了11590万平方米,是前10年的3.35倍,是1980年前30年的5.77倍。2000年,市区人均居住面积达到11.8平方米,10年时间大幅度增长了5.2平方米,至此,困扰上海几十年的住宅短缺,得到了根本缓解。

 

2000年,上海的公寓、花园住宅比1980年增长了1倍,而棚户简屋则减少了80%。新世纪之后,上海住宅发展势头更好。

 

上观新闻:上海住宅市场取得这样的发展,具体原因是什么?

 

张泓铭:可以说,上海住宅这30多年来的发展辉煌成就,是由改革开放带来的。

 

首先是理论上的突破。即对传统计划经济理论的突破和创新,也就是承认土地和住宅具有商品属性,承认它们的市场价值。

 

上海率先呼应住房商品化的大主题。改革前住房被定性为福利,改革后确立了住房商品化理论。在转折时点发出这种声音的代表人物,在北方是老资格马克思主义经济学家苏星,在南方是新四军老战士、经济学家陈敏之,也就是上海社科院部门经济所所长。

 

而在实践领域,对应的就是一系列土地制度和住房制度的改革。1986年,上海开征了三资企业土地使用费,拉开了土地使用制度改革的序幕。1988年,虹桥开发区26号地块成为全国第一块国际批租土地,这是标志性的大事件。土地使用权有偿、有限期使用,吸引了大量的海内外资金,走出了一条加快城市基础设施建设和旧区改造的新路子。这以后,所有在原先划拨土地上进行的商品住宅建设,实行了收取土地出让金的政策。

 

从1991年起,上海又率先在全国实行住房制度改革,并推行了一系列有利于住宅发展的政策。土地制度和住房制度改革为新住宅的市场化奠定了基础,又为旧住宅的市场化创造了条件,上海新老住宅市场化的制度障碍全部得以清除。

 

上观新闻:在这些房地产政策背后,不时看到您的建言献策。

 

张泓铭: 我见证并参与了几个阶段上海房地产政策的制定或研究。

 

上海的房地产改革和中央同步,有些领域在全国是领先的。从1991年起,上海在全国率先实行“推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”的住房制度改革。其中的住房公积金制度,不仅在国内首创,而且是一个核心,是撬动住房商品化的有力杠杆和改善居民购房支付能力的强大武器。

 

上世纪90年代后半期,上海配合消化空置商品房的需要,为搞活房地产二三级市场,相继推出了扩大已售公房上市、不可售公房差价换房政策,365危棚简屋改造与消化空置商品房“搭桥”政策,蓝印户口政策、控制土地供应总量政策、市民购房商业性贷款政策、房地产经纪人政策、个人收入调节税抵冲购房款政策、降低房地产交易费税政策和内外销商品房并轨政策等系列政策。

 

上述政策的推出,从住宅的供给、流通和消费三个基本方面,推动了住宅建设的发展,在全国领先,是上海房地产改革发展中令人称道的方面。

 

这里面很多政策,我参与了讨论或研究,有些直接参与了制定,比如使用权的住房可以货币化、可以交易等。

 

以上上海的很多改革经验,为全国所瞩目,有的直接转化为全国性政策如公积金制度、廉租房制度等。以至于当时房地产管理部门有这样一句玩笑话,上海的政策就是建设口子的政策。

 

上观新闻 : 您与印堃华、张永岳并称为上海房地产三教授,一起推动上海住房制度改革,你还记得当时是什么样的情景吗?

 

张泓铭:自1995年起,我们三人经常在老同志桑荣林为首的课题组中。巧合的是,财大的印堃华比我大9岁,华东师大的张永岳比我小九岁。1998年春在研究取消住房实物分配方案时,我提出:要学习香港照顾“穷人”的住房利益,实施廉租房措施。他俩都认为很重要,将这一设想纳入给政府的报告,受到了政府部门的认可。由此,上海在停止住房实物分配的同时,经中央同意后率先实行廉租房制度。

 

我还记得,1996年在讨论不可售旧公房上市问题的情景。不可售旧公房能否买卖,其实就是权利边界的问题,如果权利边界清楚的,就可以买卖。我们三人都认为,在市场经济条件下,住房的产权和使用权可以分离,不可售旧公房的使用权可以货币化,可以买卖。这些观点在全国也是率先提出的。

 

参事就是“啄木鸟”

 

上观新闻:在担任市政府参事期间,您在房地产领域提交过哪些建议,这些建议中你印象比较深的是哪件?

 

张泓铭: 参事室是一个很好的建言通道。担任参事期间,我提了不少关于房地产领域的建议。2005年9月,我提出“在上海开展住房空置量(率)准确调查和统计的建议”;2006年3月,提交“关于谨慎对待回暖要求,防止上海房市发生新曲折的建议”;2010年9月,提出“警惕住房市场趋热苗头,果断推出抑制虚假需求的措施”;2014年5月,提出“对中短期内上海楼市风险的认识与建议”;2017年3月,提出“落实中央对上海的期望,在房地产调控上有‘新作为’的建议”等等。

 

印象最深的要属“对中短期内上海楼市风险的认识与建议”这份建言。这是载于《参事工作专报》的一篇文章。

 

起因是自2013年第4季度,国内外网络流行“中国楼市崩盘说”,到2014年春季,此说依然盛传不息。而全国和上海的楼市也表现不佳,增长速度下降,甚至出现负增长,引起人们的忧虑。

 

针对流行观点,我认为,“美元回流”仅仅是中国和上海楼市风险的外因之一;上海楼市的风险根本来自于高房价;并提出了缓解上海楼市风险的一系列对策,比如不求片面地以楼市推动经济增长,但求楼市稳定或容忍稍冷;在观测指标上,紧盯住房销售量和价格两项,尤其是价格指数;做好预案,在楼市呈现明显大跌、普跌和快跌时,果断出台救市措施等。

 

这份建言获得时任市委书记韩正的批示,他认同我“把握好稳定楼市或容忍稍冷”的观点。这篇文章也是2015年3月我在全国政协作大会公开发言的一个雏形。

2011年12月,张泓铭以上海市政府参事室住房保障考察团首席专家身份,访问英法两国。

 

上观新闻:您曾长期关注和调研本市公共租赁房和经济适用房情况,并向市政府提交一份研究报告,这份报告收到什么样的效果。

 

张泓铭:那是在2010年1月,韩正市长在和参事讨论时说,2010年上半年要发布上海的公共租赁房实施办法。市政府已经有两个部门在研究方案,请参事室作为独立方,也提出一个方案。市政府参事室迅即组成了我、卢汉龙、张鳌、宣国良、李正等近10位参事在内的调研组,邀请了沪上众多专家座谈提供思路,同时对本市高校、科研机构、开发区企业发出5000多份调查问卷。

 

我们分赴张江园区、复旦大学、宝山区等十个单位进行实地调研,并对形成的初步报告发动全体参事进行研讨。最后,以我起草的报告为基础,吸收其他参事的意见,形成了递交市政府的报告。

 

在此报告中,关于公共租赁房的运行机制归纳为16个字:政府主导,两路供应,市场结算,双轨补缺。即,政府进行政策设计、计划、组织实施并协调;行政机构供应和民间机构两路供应房源相结合;租赁双方以市场或准市场租金进行结算,至少维持简单再生产;消费者支付市场或准市场租金以后的财务缺口,由政府和就业单位双轨分摊补贴。

 

这份报告由市政府参事室提交后,很快获得韩正市长的批示。

 

后来,上海市住房保障局向市政府参事室专函致谢,函称,“在研究制定本市公共租赁住房政策过程中,你们的方案对我们给予了很大帮助”,比如在以青年职工为重点解决对象;实行市场租金或准市场租金;与廉租住房、经济适用租赁住房共同筹措的机制5个方面提供了良好的借鉴。

 

 

2012年4月,这份报告获得了第八届上海市决策咨询研究成果奖一等奖。

 

上观新闻:您曾就完善公积金制度连续多年提出建议。

 

张泓铭:公积金制度是我重点研究的对象,我的主要观点之一就是公积金是私人产权、要将公积金增值余额分给公积金交纳者。多年来,我一直在为这个观点“较真”。

 

在担任全国政协委员期间,我共提出五次关于公积金的提案,最近的一次就是2017年3月。除此以外,我还通过多种媒体平台,反复强调我的观点。

 

这份提案除了坚持了我一贯的要将公积金增值余额分给公积金交纳者的观点之外,我还建议加快住房公积金条例修改和公布,要明确载明公积金增值余额在扣除管理费用、留足风险准备金后的去向,就是分给个人,而不能像2016年修改公示稿那样语焉不详。

 

由于国务院法制办公布了公积金修改条例的征求意见稿(2016年底),所以,我的提案不再是提给以往的财政部和住建部,而是国务院法制办。

 

2017年8月,国务院法制办来电说同意我的提案,并在8月24日的书面回复说,“规定公积金增值收益在提取贷款风险准备金和公积金管理中心经费后,用于提高公积金所有者收益,不得挪作他用,以增加群众获得感。”

 

我也很高兴,在任全国政协委员十年期间,5次关于“公积金”的提案最终似乎得到了圆满的答复(条例尚未公布)。

 

上观新闻:综观您的履职生涯,房产领域的研究和建言献策贯穿始终,您如何看待?

 

张泓铭:对房地产领域包括其他领域,我喜欢刨根问底式的研究,即要深入到理论层面,用学理的支撑去研究现实、接地气。我做课题,一定要把理论想通,比如公积金、比如公租房,它的本质到底是什么,要把根刨出来,理论想通才能一通百通。

 

参事室是一个非常好的平台,参事就是做政府的参谋,参谋就是“啄木鸟”,这个比喻不一定好,而正是参事超然的地位给我们的研究提供了支持和力量。

 

所以,我感到,能够几乎与改革开放同步,亲历三十多年来上海房地产市场的变化,参与并见证上海房产制度政策的发展,是非常荣幸的。

栏目主编:张骏 文字编辑:王海燕 题图来源:邵竞制图
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