每年7至9月为暴雨洪涝灾害的频发期，前段时间，台风“山竹”肆虐我国沿海部分地区，造成了很大损失，对一些城市的影响尤为严重。进入新时代，社会面临着传统与非传统双重叠加的风险，城市安全治理体系也面临着新的命题。党的十九大报告提出，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，其中“安全”成为新时代人民美好生活的重要指标，也为我国城市灾难风险管理提出更高的要求。建立多元共治的城市灾难风险管理体系，可以从以下几个方面着手：

从应急管理到全要素风险管理

2003年“非典”（SARS）事件爆发后，我国开始大规模进行应急管理体系建设，应急管理也在相当长的一段时间成为城市决策者与管理者的工作重点。近年来，我国不断明确应急管理中各级政府的职责分工，强调地方政府的主体责任，极大提升了地方政府责任意识和灾害应急救援成效。新时代的到来，随着城市规模不断扩大，结构与功能区域日趋复杂，城市承担着自然与社会带来的双重压力，以往事后型、粗放式、千篇一律的应急管理体系已无法防控城市中隐藏的综合性安全风险，而预防型、精准化、量身定制式的全要素风险管理成为城市风险管理体系建设的重要转向。全要素风险管理，即以“风险”为中心，通过聚合、兼容、打通各类数据，建立城市灾难事件综合风险分析数据库、电子预案库，构建城市灾难综合风险分析系统，从而形成风险监测预警、应急决策支持与灾情处置机制，实现灾前—灾中——灾后风险的全方位把握，从根本上防控风险的进一步扩散。

实施精准有效的灾难预警及其决策成为城市灾难风险管理体系建设的重要工作。一方面，在规范统一的制度标准基础上，加强综合灾难预警平台建设，整合各领域风险监测系统，建立灾难的风险预测、预警和全流程监控信息网络，在城市运行过程中实现覆盖面广、反应灵敏的风险预警实时发布机制。另一方面，如台风、洪涝等气象灾害中，存在诸多不可控因素，需要提升不确定性灾害、衍生灾害及其风险影响的预警信息精准度。通过多元内容与形式的气象预报，向处于风险中的社会公众提供信息靶向性，让有效的风险识别、评估、警示与警告信息成为社会应对灾难及时准确的信息来源，以便采取有效措施进行规避风险，或将潜在风险消除在萌芽状态，使灾难损失降到最低。同时，基于大数据挖掘与分析，发现城市运行过程中的风险源，识别城市风险管理中的重点人群与重点区域（如涉政、涉暴），发展针对性、专门化的风险防控机制。

信息互通、共享、联动，多元统筹风险管理

城市灾难事件具有突发性、复杂性、连锁性等特点，可能涉及来自于气象、水利、国土、农业、林业、交通、社会经济等不同部门，城市灾难风险管理也随之需要跨系统、跨行业、跨部门的协同合作与统筹协调，制定风险分析指标的统一标准，建立互联、共享、联动的灾难风险管理体系。

就上海而言，高密度的人口聚集、高体量与高度开发的城市资源与技术，加之自然灾害风险影响（如洪涝等），使上海这座城市成为综合性的承灾体，不同类型的城市风险相互叠加、衍生与爆发，面临更复杂、影响更严重的安全隐患。因而，需要整合与深入分析多种信息资源进行府际、国际、社会间的协调与合作，实现“全社会参与”的城市灾难风险管理理念。

数据化环境促使作为城市灾难风险管理主导力量的政府畅通部门间大数据合作环境，解决风险资源的共享难题，形成“用数据来说话、用数据来管理、用数据来决策、用数据来创新”的智慧决策，打破行政区域局限与传统层级结构，提高数据的共享与联动。随着网络社会的兴起，城市灾难风险管理体系的完善与建设不仅依靠国内各方的能力合作，还必须谋求更加广泛和深度的国际合作，从而冲破数字鸿沟，实现信息的互通与互动，以谋求国家间的平等对话和合作。此外，社会组织与民众的有效参与能够弥补政府决策中的不足，将其作为灾难风险管理工作中的重要主体，实现了政府、社会组织与民众等“全社会参与”模式，从而把实现与满足民众的需求作为合作的核心内容，协同推进与提升灾难风险防控与决策效率。

提升城市灾难风险沟通效果，推广全民教育

城市灾难事件的频发使整个社会的风险意识有了极大提高，政府灾难风险管理意识与技术快速提高，社会民众灾难信息需求与服务也随之增长。十九大报告在论述“打造共建共治共享的社会治理格局”的内容时，提出“弘扬生命至上”的发展理念，实施灾难应对与救助目的是保障社会的安全与幸福，“以人为本”已经成为城市灾难风险管理工作中的根本共识。政府需要培养公众由应对灾难向防灾、减灾、备灾的意识转变，提升民众的风险认知能力，推动民众有序和有效的参与。

美国作为一个极端气象灾害频发的国家，特别是在飓风“卡特里娜”后，美国政府更加重视社会公共安全问题。2017年飓风“厄玛”（Irma）袭击美国佛罗里达州期间，美国各级政府通过政府官方网站、大众媒体、社会化媒体等多种传播渠道及时向公众发布相关灾害信息，建立了相对详细的灾害防范与应对措施机制，形成较好的风险沟通效果。其中，社会化媒体将多元主体关系进行网络串联并能够即时互动、分享，在风险沟通中发挥出独特的作用。如Twitter平台中账号@Track_Irma发布的210条相关推文中，166条推文选择政府相关部门作为信息源，告知飓风走向的实时数据及其可能影响的程度与范围，同时引用相关组织机构（15条）、气象学专家（13条）、媒体（7条）、公众（7条）、民间组织（2条）等多元信源向公众呈现出有关飓风的实时资讯，实现了人际-地方政府-联邦政府之间多层级的风险信息流动，并通过多种视觉传播手段呈现科学概念，帮助公众更好地了解风险。面对此次超强飓风灾难，美国联邦政府与州政府及相关部门展开了较为有效的灾难预测预警、应急响应与善后处理工作，避免了飓风“卡特里娜”所造成的严重后果。因而，城市灾难风险管理往往建立在以往经验之上，从灾难损失中总结规律，提前发布风险信息，丰富风险发布形式与渠道，减少甚至规避灾难与衍生灾难的再一次发生。

同时，这些由以往灾难得出的经验与做法应在社会民众的日常生活中得到深入的传播、普及与推广，从而更好地服务于城市发展与社会民众。针对城市的风险要素，建立特色的以社区为网络结点的城市风险管理服务体系，推广风险预防、灾难应对与处置的全民教育，培养民众主动获取风险信息进行影响性辨别，提升社会民众的参与能力和自治水平，进而推动实现政府与民众的双向互动与城市风险管理服务供需中的交汇融合。

城市灾难风险管理应多借鉴“他山之石”

他山之石，可以攻玉。一些发达国家和地区风险管理体系对我国城市灾难风险管理的完善具有一定借鉴与启示意义。

2005年飓风“卡特里娜”被认为美国历史上损失最大的自然灾害之一，其暴露美国应急管理体制职责分散、内部不协调、能力弱化等诸多问题，迫使美国联邦政府意识到自然灾害同恐怖袭击一样，是政府急需响应与风险管理的重要议题。此次事件后，《后“卡特里娜”应急管理改革法》的颁布增强了国土安全部对于各种风险和威胁的预防、准备、防范、响应及恢复能力。而2011年《总统政策第8号指令》（PPD-8）的签发更是旨在应对美国面临的综合性国家安全问题，对包括严重自然灾害等威胁建立与维持灾难风险管理的能力，制定明确的管理制度与准则，实现了对灾难风险管理体系的重构。同时，美国国家应急管理建设框架体系中规定了联邦、州及地方政府的责任作用及应该采取的行动，明确了个人、公益性组织、非政府组织及私人企业等在应急响应中的责任作用，对灾难防范与准备、应急响应与灾难救援和促使等一系列工作进行责任划分，注重“核心能力”方法与途径的建立，实现了从“求援—援助”被动应对到主动响应的转变。

近年来，我国不断明确城市灾难风险管理中各级政府的职责分工，强调地方政府的主体责任，极大提升了地方政府责任意识和风险防控能力。但仍需进一步健全城市灾难风险管理职责体系，并通过专门化、科学化的公共安全管理制度加以规范，依法依规履行政府风险管理责任。此外，设立一个常规性的风险管理机构，完善日常性工作机制，形成风险识别与分析、信息发布与协同引导、联合协商与行动、依法决策与治理的工作系统，从社会、经济、技术体系及基础建设等方面全方位、多向度地建构韧性城市，提高城市灾难风险管理运行效能。

作者单位：华东师范大学传播学院