上海城市更新已进入攻坚期，“留改拆”并举作为市委、市政府的重点工作，正处在全面推开的关键阶段。“十三五”期间，上海旧区改造的目标是完成中心城区二级旧里以下房屋改造240万平方米。可在城市更新的背后还有哪些金融、法律等问题亟待解决？日前，在黄浦区举行的“外滩金融法律论坛”上，一场主题为“城市更新与金融法律”的讨论在业内人士、城市管理者与专家学者中展开。

什么是城市更新？黄浦区建设和管理委员会副主任朱佛海说，我们现在说的城市更新，是广义的概念，既包括成片的旧区改造，也包括了房屋的综合改造、置换与功能转型。黄浦区是上海城市更新任务最重、危旧简屋最多的一个区。“随着前30年的持续推进，黄浦区完成了15万户以上的城市更新工作，但目前成片的旧区还有200多万平方米，二级以下旧里90多万平方米，无独立卫生设施的户数几万户。”

谈到城市更新，资金是绕不开的话题。朱佛海介绍，目前，城市更新的资金渠道主要有四种。一是来自土地储备后的财政资金，政府收储好后进行“招拍挂”，回笼一些资金，再用于新的旧改；二是来自毛地开发资金，如黄浦区还有26块毛地，推动开发企业或建设单位拿出资金进行开发；三是区企联合出资进行开发，如今年7月，旧改任务重的黄浦区、静安区、虹口区、杨浦区四区就与地产集团签定旧区改造合作协议，重点聚焦成片风貌保护的区单独土地储备旧改项目，以及为统筹平衡而合作改造的其他旧改项目；四是通过政府债券形式参与城市更新。

唐烨摄

很多专家认为，在多种资金渠道中，吸引社会资本参与，是为城市更新注入活水的最佳方式。但在现实中，一些城市更新项目还缺少对社会资本的吸引力。太平洋资产另类投资管理中心的总经理齐伟山说，社会资本考察是否参与一个城市更新项目有两个维度：一是体量要大，二是属政府支持的产业与行业，具有一定的社会影响力。这两个维度都决定了项目未来的经济与社会效益。

大规模的城市更新在法律上同样遇到棘手问题。上海金茂律师事务所合伙人谢洁瑾说，最大的问题是法律权属，上海很多城市更新项目都是对存量资产的再开发，有的项目上一次开发距离现在可能十年、二十年，甚至三五十年的。在如此长的时间跨度中，政策法规都发生了很大变化。如，土地管理法从1987年开始实施，物权法从2007年开始实施，在这一过程中就有很多房屋与土地权属不明确、没有做相关登记的项目产生。权属有问题，则可能让整个项目开发产生巨大风险。

城市更新背后的资金与法律瓶颈如何破解？

几位嘉宾认为，让社会资金愿意进场，关键是让开发者能够收支平衡。朱佛海提了三点建议：一是进行财税支持；二是进行容积率的转移；三是做好区域平衡。他举例说，一个更新项目中可能要拆的房屋有60%，要保留保护的有40%，开发者的资金可能就平衡不了，但我们可以帮助其将亏缺的利益转移到其他区域，以区域平衡的方式达到资金的基本平衡。

谢洁瑾建议，法律界人士要勇于面对城市更新中的法律权属问题，进行全面系统地梳理。“中国城市土地开发逐渐转为存量开发，不仅仅体现在上海这样的一线城市，在三四线城市同样面临这样的发展趋势，城市更新中的法律服务发展空间非常巨大。”

“上海还有大量简屋陋室，加快城市更新将改善住在其中的居民生活条件；保留城市发展年轮和文脉，已是上海上上下下的共识。但重要的是简屋陋室如何更新，城市记忆如何保留？只有梳理好背后的金融、法律、文化内在的机理，平衡好各方利益，城市更新的车轮才能推得动、推得快。”主持人夏磊总结说。