思想者|祝宪:全球经济治理体系不改不行,但是怎么改不能只由个别国家说了算

【编者按】11月27日至12月5日,习近平主席对西班牙、阿根廷、巴拿马和葡萄牙进行国事访问,并于11月30日至12月1日出席在阿根廷举行的二十国集团领导人第十三次峰会(g20峰会)。在此次g20峰会上,有关全球经济治理体系变革是一个重要话题。近日,金砖国家新开发银行副行长兼首席运营官祝宪做客“陆家嘴资本夜话”系列讲坛,他从布雷顿森林体系的演变、挑战和改革谈起,并分享了他对全球经济治理体系变革的观点。他表示,当前,世界经济格局正在发生深刻变化,经济全球化面临重大挑战,但现有全球经济治理体系并未恰当反映这种变化。为此,各方应增进共识,拿出根本性的解决方案。该场讲坛由陆家嘴金融城发展局、上海市银行同业公会,上海市基金同业公会、上海市上市公司协会、上海市股权投资协会、上海支付清算协会、上海互联网金融行业协会、中国金融信息中心共同举办,钜派投资集团、有鱼普惠联合主办。

当前,世界经济格局正在发生深刻变化,经济全球化面临重大挑战。新兴市场和发展中经济体在全球经济的占比提升,但现有全球经济治理体系并未恰当反映这种变化。同时,在新兴市场和发展中国家中增长也很不均衡,仍有不少国家没有摆脱贫困。此外,从全球经济治理层面来看,经济全球化面临越来越大的不确定性,同时全球金融投资、贸易结构和产业链也在不断变化。传统的全球化动力已经减退,急需通过全球经济治理体系的变革,注入新的经济全球化动力。今天,我想从二战后布雷顿森林体系的演变、挑战和改革谈起,和大家分享一下我对全球经济治理体系变革的一些看法。

布雷顿森林体系的建立与演变

1944年7月,44个二战同盟国的730名代表在美国新罕布什尔州布雷顿森林举行会议,商讨建立国际货币与金融交易的标准和战后重建问题,以实现战后世界贸易及经济的繁荣,防止20世纪二三十年代经济大萧条的重演。布雷顿森林体系的建立,在当时西方主导的国际治理框架下,还是很有建设性的。

会议就建立布雷顿森林体系开展的讨论中,起主导作用的有两个国家——美国和英国。美国是二战后最重要的超级大国,英国是老牌且拥有很多殖民地的强国,但已衰落。当时,英国代表团团长是著名经济学家凯恩斯,他提出了建立一个多边体系的英国方案,但最终基于国力上的博弈,布雷顿森林体系主要还是美国人说了算。但从学术角度看,凯恩斯的主张有其独到之处,可惜的是,他代表的是国力式微的英国,所以,布雷顿森林体系最终更多地采纳了美国方案。当时决定采用美元和黄金直接挂钩,其他成员国货币和美元挂钩的制度。但到了20世纪60年代末70年代初,美国的国力已难以维持这一制度,布雷顿森林体系的汇率体系完全崩溃,后来演变成了浮动汇率为主的体系。

布雷顿森林会议决定建立两个国际机构,一个是世界银行,正式名称叫国际复兴开发银行(ibrd);一个是国际货币基金组织(imf)。在随后的岁月中,这两家国际组织也发生了许多变化。世界银行原来意图承担的欧洲重建工作,基本上被战后的马歇尔计划涵盖了,所以,转为帮助刚刚独立的殖民地国家发展经济。而国际货币基金组织的主要职能逐渐演变为监测各成员国宏观经济政策并提供政策建议,同时在成员国发生国际收支困难时,为其提供支持。这些职能跟布雷顿森林体系原先的设计已经有了很多的不同。

国际货币基金组织和世界银行需要深度改革

国际货币基金组织和世界银行是作为布雷顿森林体系的遗产而出现的。两者相当多的工作重点是放在政策型业务上,主要考量的是成员国的经济政策和经济社会发展,而不是像市场上的商业性金融机构那样主要考虑盈利和防范风险。它们的资金主要来源于成员国捐缴和发行债券。

国际货币基金组织的中心工作主要是由专业宏观经济学家担任。他们要定期对各个成员国的宏观经济情况进行分析,然后定期与成员国进行磋商。只要是国际货币基金组织的成员国,都有义务接受这样的磋商。所以,大家会经常看到“国际货币基金组织派团到中国进行第四条款的磋商”这样的消息。

国际货币基金组织的工作重点在成员国的货币政策和汇率政策上,但从宏观政策的完整性考虑,国际货币基金组织也对财政政策进行深入和系统性的研究。它聚集了一批高素质的宏观经济学家,对各成员国的经济数据和经济情况进行密切监测和分析,并会定期发布相关报告。但这些数据有时也有其局限性,它们有时不能全面反映成员国的实际情况,因而依据这些数据分析提出的一些政策建议,常常是标准性的,不能完全根据各国的具体情况量体裁衣。此外,国际货币基金组织在成员国面临国际收支严重失衡等困难时,可以提供不同的贷款安排,包括优惠和非优惠的,优惠程度主要取决于该国的经济和收入水平。

欧洲重建被马歇尔计划承担下来以后,世界银行转为主要为发展中国家提供优惠的长期贷款,以促进这些国家的减贫和经济社会发展,同时促进国际贸易的均衡增长和成员国的国际收支平衡。世界银行业务有很强的阶段性特点,在成立以来的70多年里,其发放贷款的重点也有一个演变的过程。

成立初期,从帮助欧洲国家重建,转变成帮助刚独立的发展中国家减贫和进行基础设施建设。到20世纪60年代,世界银行将业务重点放在减贫上,对发展中国家贷款开始大幅增加。20世纪70年代,支持社会发展被提上议事日程,世界银行贷款大规模支持教育、卫生领域,并推动提高识字率和农业绿色革命。20世纪80年代,世界银行开始更为关注宏观调控、经济治理以及债务可持续问题。随着拉美债务危机爆发,世界银行又和国际货币基金组织一道提供一些应急贷款或者改革相关的预算支持贷款。从20世纪90年代至今,世界银行将更多精力放在改善政府治理结构、应对气候变化、全球化等议题。世界银行最新的关注重点之一,是帮助解决全球的难民问题。

在中国改革开放中,世界银行和国际货币基金组织也起到了相当积极的作用。十一届三中全会开启了中国改革开放历史新时期,如何从计划经济向社会主义市场经济转型是当时中国面临的根本问题之一。在这一关键历史时期,世界银行发挥了相当重要的作用。它提供了不少有质量、有针对性的国际经验,在中国的很多改革上起到了参谋作用。在金融体系和财税体制等改革中,国际货币基金组织和世界银行也都有积极参与。

由于发达国家在国际货币基金组织和世界银行长期处于主导地位,所以,经常把他们所遇到的一些经济发展相关的问题当做全球普适问题,让国际货币基金组织和世界银行研究提供通用的政策工具和解决方案。比如,目前在欧洲,难民成为了一个越来越棘手的政治经济问题,发达国家就要求世界银行参与应对这一难题。世界银行认为只要跟发展相关的事务,它都应该积极参与。如此,在世界银行的政策框架下就不断加入了新的内容。一方面,世界银行确实可以对解决这些问题提供帮助,但另一方面,因为涉及领域过宽过广,容易导致业务资源分散,难以聚焦一些亟待解决的重大发展难题。

在世界范围内,布雷顿森林体系的弊端在过去几十年间不断显现。在美国为主的经济思想指导下,世界银行和国际货币基金组织在应对一些发展中国家的经济和金融危机时,力推这些国家在财政、货币政策上进行比较激进的改革,甚至全面收缩。在这个过程中,有些国家遭受了很多创伤和痛苦。这种经济政策主张对身处经济和金融危机中的发展中国家来说,犹如给身患慢性病、身体虚弱不堪的病人开了一副虎狼药,若照单全收,有可能使其变得更为孱弱。但是,世界银行和国际货币基金组织过去经常认为其开出的药方是“放之四海而皆准”的,对发达国家和发展中国家都应同样有效。在可预期的将来,如果世界银行、国际货币基金组织不能痛定思痛、对自身进行深度改革的话,这些问题还可能出现。

综上所述,尽管布雷顿森林体系存在种种弊端,但它作为一个多边的政策和经济理念的框架,对有需要的成员国提供帮助,在当时的历史条件下,还是发挥了很多积极作用的。站在今天的角度,我们应该客观地一分为二去看待,这个体系当然不是完美无缺的,但也不是一无是处的。当然,改革已迫在眉睫。中国和其他新兴市场和发展中国家,作为一个整体,已不会再像二三十年前那样受制于布雷顿森林体系。我们本身的经济实力,以及宏观经济管理的能力和经验都和过去不可同日而语了。现在的任务是怎么改革现今的全球经济治理体系,对它的弊端进行系统分析,然后提出根本性的解决方案。

全球经济治理体系变革亟待形成共识

多边金融体系,是新兴市场经济和发展中国家参与全球经济治理的重要平台。发展中经济体,特别是大的中等收入国家,都希望在国际经济治理的平台,尤其是在布雷顿森林体系的关键组织里能够有自己更强的声音,有与自己经济实力相匹配的代表性和话语权,包括随着经济权重的增加,在这些多边金融组织里占有更多的股份。但尽管世界经济格局发生了根本性的变革,国际多边金融体系却未能与时俱进。由于各种既得利益群体的反对,改革步伐十分缓慢。在世界银行和国际货币基金组织中,股权分配是由经济实力决定的,但要在长期历史形成的既有股权分配基础上,给予经济实力不断增强的发展中国家更多股权,是一个相当困难和长期的博弈过程。

发展中经济体关注的核心仍是发展问题,希望通过发展解决社会、经济难题,包括贫困、收入分配不均衡等问题。然而,发达国家关注的焦点更多集中在宏观政策和公共治理领域,在其影响和压力下,国际多边金融体系经常会偏离发展中经济体的实际需求。例如,国际货币基金组织对所有成员国的经济形势要进行分析和判断,然后给予政策建议,但是,这些建议对于发达国家没有太多的约束力,但对于新兴市场和发展中国家的宏观经济政策则干预太多。在发展政策上,发展中国家认为,这些机构提出的不少建议和要求不具备可行性,但迫于发达国家和一些非政府组织的压力,只能被动接受。在不同国家、不同领域需要更广泛多样化的金融工具时,传统国际开发金融机构也经常把自身的风险过多转嫁给成员国和借款人。

毫无疑问,全球经济治理体系确实应当改革。但方案的可行性和可操作性,必须得到大多数国家的认可,不能只由个别国家说了算。很多发达国家的学术界也看到了在今天的经济全球化过程中,包括世界银行、国际货币基金组织和其他的一些多边金融机构都应该进行大幅度改革,但怎么改,并没有一个共识。

新兴市场和发展中国家多年来一直对世界银行、国际货币基金组织等机构的弊端提出批评,并要求增加在这些机构中的话语权,但目前仍缺乏兼具理论深度和可操作性的具体的替代和改革方案。同时,不同的新兴市场和发展中国家的诉求还不可能完全一致。从低收入到中等收入国家,受不同的发展阶段、收入水平、地缘政治等因素的影响,这些国家很难在和发达国家的博弈中拧成一股绳,有些“善于破坏一个旧世界”,但还不“善于建设一个新世界”。

中国积极参与新型多边治理框架构建

在这样的背景下,“一带一路”倡议、金砖合作机制等新型多边治理框架,以及亚洲基础设施投资银行(亚投行)、新开发银行等新型国际开发金融机构,有望对全球经济治理体系变革起到推动作用。

“一带一路”倡议是中国向世界倡议并主导的重要全球性公共产品,以共商、共建、共享为原则,不以意识形态划线,不搞以邻为壑,不搞排他性安排,而是强调“一带一路”倡议与有关国家既有的经济发展规划的协调与衔接,力图构建包容性的全球经济治理模式。这既让一些欠发达国家看到了消除贫困、实现可持续发展的新希望,也让一些遭遇发展困境的发达国家捕捉到了深化结构性改革、推动经济转型升级的新契机。

在“一带一路”倡议提出过程中,中方一直强调,“一带一路”建设的主要内容是政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通,重点面向亚欧非大陆,更向所有伙伴开放,是各方共同打造的全球公共产品。如果“一带一路”倡议在实施过程中,能够真正做到开放包容,既注重与有关国家既有的经济发展规划的协调与衔接,又能采用高标准的国际良好实践,那就能够真正成为推动新型全球化、构建公平合理的新型国际经济治理体系的“中国倡议、世界共识”。

金砖合作机制反映了金砖国家作为新兴市场和发展中经济体的重要代表,致力于提高金砖国家及新兴市场和发展中国家在全球经济治理中的发言权和代表性,推动建设开放、包容、均衡的经济全球化,为解决南北发展失衡、促进世界经济增长提供强劲动力。今年7月举行的金砖国家领导人南非峰会通过了《金砖国家领导人第十次会晤约翰内斯堡宣言》,明确指出要加强多边主义,推进全球治理改革,应对共同挑战,并重申将致力于强化全球治理的多边机构,确保它们能够全面应对全球性挑战。

2015—2016年,在国际开发金融领域,成立了中国和其他发展中国家主导的两家新型多边机构——亚投行与新开发银行。

亚投行旨在促进亚洲区域基础设施建设和经济发展,中国是最大股东,首任行长是中国人,总部设在北京。这是中国承担更多国际责任、补充和完善现有国际经济治理体系的重要建设性举动。目前,亚投行已拥有遍及全球、包括主要发达国家和发展中国家的87个成员国。

新开发银行由金砖五国发起建立,在治理架构上跟亚投行有所区别,五个金砖国家股权和投票权同等,均为20%,首任行长是印度人,总部设在上海。这种平权的新型治理结构也是建立新型全球经济治理框架下的有益尝试。新开发银行力图通过支持基础设施建设,有效缓解新兴市场和发展中国家长期以来面临的瓶颈制约,为产业结构优化升级和加快实体经济发展提供有力支持,为全球经济加快复苏提供新动力。

亚投行和新开发银行的建立,是对现有全球经济治理体系的创新。这主要体现在以下几个方面。一是治理模式的创新。亚投行中发展中国家占多数股份并拥有较大话语权,新开发银行五个成员国都是新兴市场国家,这反映了当今世界经济格局变化。二是发展理念的创新。亚投行和新开发银行以更加务实和平等的姿态,通过具体项目解决各国实际面临的发展问题,为各国构建适合自身特点的发展实践和模式提供支持。三是投融资渠道的创新。亚投行和新开发银行可以发挥后发优势,拓展银行的投融资渠道和方式,提高投资效率,为扩大全球有效需求做贡献。四是服务模式的创新。亚投行和新开发银行积极为新兴市场和发展中国家提供量身定制的服务和产品,为助推更多国家通过基础设施投资促进经济可持续发展、实现共同繁荣提供资金支持和经验借鉴。

同时,亚投行和新开发银行与现有多边开发银行是互补而非竞争关系。两家银行是国际发展领域的新成员、新伙伴。在包括全球基础设施融资需求巨大、发展资金严重匮乏的背景下,亚投行和新开发银行是对现有全球和区域多边发展体系的有益补充。亚投行和新开发银行秉持开放、包容、共赢的理念,与现有多边开发银行、双边开发机构以及私营部门等建立紧密的合作伙伴关系,探索开展包括政府与社会资本合作、联合融资等在内的多种业务模式,共同促进发展中国家的基础设施投融资水平,促进可持续发展和全球经济复苏。

总之,中国通过倡导并推动共建“一带一路”,积极参与金砖合作机制等新型多边治理框架构建,引导亚投行和新开发银行等新型多边开发金融机构高效运营,能够有效参与到全球经济治理体系改革中来,从而贡献“中国智慧”、提供“中国方案”。

【思想者小传】

祝宪 金砖国家新开发银行副行长兼首席运营官,负责机构整体运营,包括项目贷款、运营合规、项目采购,以及各地区分支机构运营。1982年毕业于北京大学西方语言文学系英语专业,并在美国匹兹堡大学经济系进修,获亨氏学者称号。在加入新开发银行前,曾在世界银行、亚洲开发银行总部担任高级职位。在世界银行工作期间,曾任副行长兼首席伦理道德官、相关业务局长和中国执行董事。在亚洲开发银行工作期间,曾任南亚局高级顾问、联合融资局局长。曾长期任职于中国财政部,历任世界银行司副司长、国债司副司长、国际司司长。

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栏目主编:王珍

文字编辑:李小佳

题图来源:视觉中国

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