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中央和国家机关改革已全面铺开,地方机构改革实质性启动如何确保协同?
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来源:上观新闻 作者:郭庆松 2018-05-14 06:41
摘要:地方机构改革正式进入实质性的启动阶段。

5月11日,中央全面深化改革委员会第二次会议召开,会议审议通过了《关于地方机构改革有关问题的指导意见》,明确提出统筹抓好中央和地方机构改革,周密组织地方机构改革,使中央和地方机构改革在工作部署、组织实施上有机衔接、有序推进。这意味着地方机构改革正式进入实质性的启动阶段。

 

中央和地方机构改革的有序衔接、协同推进,关涉改革的整体效应和全面效果;在改革的系统性、整体性、协同性中,改革的协同性内含系统性、整体性的要求,改革的系统性、整体性寓于协同性之中,彼此相互支撑、相得益彰。习近平总书记指出,“改革越深入,越要注意协同,既抓改革方案协同,也抓改革落实协同,更抓改革效果协同,促进各项改革举措在政策取向上相互配合,在实施过程中相互促进,在改革成效上相得益彰。”从协同性角度看,地方机构改革也需要切实抓好方案协同、落实协同、效果协同。

 

改革方案协同是深化地方机构改革的基础

 

改革方案就是对改革目的、要求、方式、方法、进度等方面的具体、周密部署,是操作性很强的改革计划。改革方案的周密程度、实化程度、细化程度、操作性强弱,往往成为改革能否顺利推进的决定性因素;同一轮改革不同类型的改革方案之间的相互关照、彼此拉动,则成为整个改革能否协调推进的有效抓手。可以说,改革方案协同是确保改革有效推进、联动发展的基础。习近平总书记指出:“要把好改革方案的主旨和要点,把准相关改革的内在联系,结合实际实化细化,使各项改革要求落地生根。”这就是说,在坚守主旨和要点的基础上,同一轮改革不同类型改革方案之间的协同推进十分重要,这其中既包括各类改革方案形成过程的协同,也包括各类改革方案所涉及内容的协同。

 

本轮党和国家机构改革的总方案就是党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》(以下分别简称《决定》和《方案》)。《决定》是统领性的,主要就深化党和国家机构改革的必要性、指导思想、目标、原则以及重大领域改革进行原则性的约定,是方案的方案;《方案》则涉及党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构、行政执法体制、跨军地、群团组织、地方机构等八个领域的改革设计思路和操作办法,是实化的方案。除了《方案》之外,按照《决定》和《方案》的要求,还要分别出台《国务院机构改革方案》、各类地方党政机构改革方案以及全国人大、全国政协、国家监察委员会、跨军地改革等的其他各类改革方案、改革举措,这些改革方案、改革举措则是细化的方案。所有改革方案、改革举措,共同组成本轮党和国家机构改革的方案体系。根据中央的统一部署和要求以及相关法律规定,党中央部门机构改革要遵循党的十九届三中全会审议通过的《决定》和《方案》;国务院机构改革方案要经全国人大审议通过;地方党政机构改革方案在三中全会后研究部署;全国人大、全国政协专门委员会改革方案要履行相关程序;国家监察委员会的改革要在全国人大修改宪法后推进;跨军地改革要同国务院机构改革统筹考虑,等等。可以说,包括地方机构改革方案在内的所有改革方案、改革举措的出台都是在统一谋划、协同联动的基础上推出的,都要遵循《决定》和《方案》的基本要求,这就是明显的改革方案形成过程的协同

 

改革方案所涉及内容的协同,不仅表现在三中全会的《决定》是方案的方案、三中全会的《方案》是实化的方案、地方等改革方案和改革举措是细化的方案的总体架构和联动设计中,而且更加具体地表现在地方等改革方案、改革举措中有关机构设置、改革事项要与中央有关机构改革要求的相互关照、协同配合上面。比如,中央全面深化改革委员会第二次会议明确提出,地方机构改革要抓紧启动、压茬推进,要全面准确贯彻落实党中央关于机构改革的部署要求,坚决维护党中央权威和集中统一领导,确保上下贯通、执行有力;要加强对机构改革工作的领导,统筹研究机构改革方案制定和组织实施;省(区、市)党委职能部门和政府组成部门总体上要同中央和国家机关机构对应,在此基础上,各地可以根据本地经济社会特点和工作需要因地制宜设置相关机构。显然,这些关于地方机构改革及其方案的要求,体现的是改革方案内容的协同。

 

改革落实协同是深化地方机构改革的保证

 

“一分部署,九分落实。”落实是所有工作的着力点,也是所有工作成败的关键所在。改革是一场革命性事业,进入深水区的改革落实是将这场革命性事业进行到底的关键所在,进入深水区的改革落实协同则是将这场革命性事业进行到底的重要方法论,也是本轮深化党和国家机构改革成功推进的重要保证。改革落实协同既包括时间上的前后联动,也包括层级上的上下呼应,还包括实施中的左右关照。

 

从时间上来看,根据中央的统一部署,有几个重要的时间节点安排比较好地体现了前后联动。一是中央和国家机关机构改革要在2018年年底前落实到位。全国两会之后,中央和国家机关的改革全面铺开,速度、力度、进度都已经呈现出来了。比如,3月20日全国两会结束的当天,原中央党校和国家行政学院共同召开干部大会,正式宣布组建新的中央党校(国家行政学院),实行一个机构两块牌子,作为党中央直属事业单位。目前,32个新组建或重新组建部门和9个职能划转较多的部门,均制定了组织实施工作方案并报批;应集中办公的32个新组建或重新组建部门中,有31个实行了集中办公;应挂牌的25个新组建或重新组建部门中,有24个挂了牌。二是省级党政机构改革方案要在2018年9月底前报党中央审批,在2018年年底前机构调整基本到位。这就是说,省级党政机构改革有两个时间节点需要遵循,9月底前上报方案,年底前基本到位,与中央和国家机关机构改革完成时间基本同步。三是省以下党政机构改革,由省级党委统一领导,在2018年年底前报党中央备案,所有地方党政机构改革任务在2019年3月底前基本完成。可以看出,省以下党政机构改革的落实,时间上仅比中央和省级党政机构改革晚3个月,体现的是全国一盘棋、时间联动性的特点。

 

从层级上来看,上面的分析已经显示,改革涉及中央和国家机关机构、省级党政机构以及省以下党政机构三个层级,各层级的改革体现上下呼应的特点。一方面,下级机构的改革方案需要报上级机构审批或备案。比如,省级党政机构改革方案需报党中央审批,省以下党政机构改革管理权限在省级党委,但也需报党中央备案,这本质上是要求全国把思想和行动统一到党中央关于深化党和国家机构改革的重大决策部署上来,不折不扣落实党中央决策部署,体现上呼下应的要求。另一方面,赋予省级及以下机构更多的自主权。比如,突出不同层级职责特点,允许地方根据本地区经济社会发展实际,在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能;根据各层级党委和政府的主要职责,合理调整和设置机构,理顺权责关系,体现地方特色的改革方案只要按程序报批后就可以组织实施,这体现的是尊重地方实践的上下呼应的要求。

 

从实施中来看,既强调党中央的统一领导以及党委和政府的主体责任,发挥统筹协调、整体推进、督促落实的作用,又要求涉及机构职能调整的部门要服从大局,确保机构职能等按要求及时调整到位,不允许搞变通、拖延改革。既强调改革落实情况的督导检查,要求各地区各部门要将推进机构改革情况和遇到的重大问题及时向党中央报告请示,又强调严明纪律要求,稳妥有序地推进深化党和国家机构改革各项工作。特别是,中共中央办公厅还下发通知,要求严格遵守政治纪律、组织纪律、机构编制纪律、干部人事纪律、财经纪律、保密纪律等机构改革各项纪律要求;中共中央纪委也印发通知,要求各级纪检监察机关坚决贯彻党中央决策部署,严肃查处改革中的违纪行为,以严肃问责推动改革主体责任落实,保证深化党和国家机构改革顺利进行。这一系列举措和纪律要求体现的是本轮党和国家机构改革实施中的左右关照。

 

改革效果协同是深化地方机构改革的落脚点

 

改革效果就是某项改革取得预期成效的程度,改革效果协同则是各项改革紧密联系、相互交融、协同推进,单项性的改革取得预期成效,关联型的改革成效相得益彰,从而改革的总体成效达到理想状态的一种表现形式。在本轮党和国家机构改革的推进中,无论是改革方案协同还是改革落实协同,都要服务和服从于改革效果协同,改革效果协同是整个改革的目标追求,也是整个改革的最终落脚点。对改革成效的实践检验,说到底就是对改革效果协同的检测;没有改革效果协同,就不可能有整体改革的成功。地方机构改革,不仅追求自身的预期成效,促进新时代适应地方经济社会发展的地方机构职能体系的建设和完善,也追求与中央和国家机构改革等关联型改革的成效相互交融、相得益彰,共同回答“建设一个什么样的适应中国特色社会主义新时代要求的党和国家机构职能体系和怎样建设这个机构职能体系”这个我国新时代发展的重大课题。

 

本轮党和国家机构改革的目标导向是推进国家治理现代化,可以说,国家治理现代化是本轮机构改革所要追求的一种理想状态,也是改革效果协同的一种价值追求目标。国家治理现代化的基本表现形式是,多元主体的国家治理者善于运用法治思维和法治方式、熟练运用民主思维和民主手段治理国家和社会。从机构改革的角度推进国家治理现代化,地方机构改革不能也不应该“缺场”,因为对于单一制的中国来说,地方积极性和功能作用有时可能被忽略。因此,中央全面深化改革委员会第二次会议明确要求,要赋予省级及以下机构更多自主权,允许地方因地制宜设置机构和配置职能;严格各级党政机构限额管理,强化编制管理刚性约束,着眼于服务方便人民群众、符合基层事务特点,构建简约高效的基层管理体制等。这些要求,就是要发挥地方机构改革在推进国家治理现代化中的积极作用。

 

坚持“以人民为中心”的“人民至上论”“人民幸福论”,不仅是习近平新时代中国特色社会主义思想的价值追求,而且也是本轮机构改革推动解决我国社会主要矛盾的必然要求,体现的也是改革效果协同的另一种价值追求目标。“以人民为中心”的发展思想,需要有落地的手段,其中,旨在完善机构设置和职能配置的机构改革就是必不可少的落地手段。从中央和国家机构的改革举措看,为满足人民群众对更高水平的物质文化生活的新需要而优化了党和国家机构的教育文化、就业收入、医疗卫生、社会保障等职能,为满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需要而强化了党和国家机构的民主保障、法治建设、市场监管、社会治理、生态保护等职能,体现的是“人民立场”“人民至上”。接下来的地方机构改革,更需要在体现“以人民为中心”的发展思想上落到实处,因为地方、基层离人民最近、与群众更直接,发挥地方的积极性更重要。正如毛泽东在《论十大关系》中指出的那样,“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。……有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。”

 

作者为中共上海市委党校副校长、教授,上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心副主任兼秘书长


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(本文仅代表作者个人观点。栏目邮箱:shhgcsxh@163.com

栏目主编:王珍 文字编辑:王珍 题图来源:视觉中国 图片编辑:苏唯
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