近日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》。党的十九届三中全会对党和国家机构改革进行了全面谋划和系统部署，随着该方案的印发，各项改革举措将逐步进入实施和落地阶段。

党和国家机构改革，不仅是新时代全面深化改革的重要组成部分，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。为此，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，这是深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。

更加注重改革的系统性、整体性、协同性，是十八大尤其是十八届三中全会以来中央推进全面深化改革的重要方法论，已经成为屡试不爽的成功经验，在解决过去一段时间存在的改革事项“议而难决”“决而难行”“行而难破”的困局中发挥了不可替代的作用，也构成了十八大以来党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革、产生历史性影响的重要支撑。作为改革成功的方法论和有效经验，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，也是本轮党和国家机构改革必须坚持的重要抓手。

从已公布的相关方案和文件来看，本轮党和国家机构改革的整体性要求比较明显，改革方案更加体现整体性思考、整体性谋划、整体性推进的突出特点。与改革开放以来的历次机构改革侧重于党政机构尤其是政府机构不同，这次机构改革的整体性特点也是前所未有的，涉及党、人大、政府、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地以及中央和地方各层级机构；改革的整体性特点充分体现在完善坚持党的全面领导的制度、优化政府机构设置和职能配置、统筹党政军群机构改革、统筹优化地方机构设置和职能配置等诸多方面。

一、从完善坚持党的全面领导的制度看改革的整体性

着眼于确保党的领导全覆盖、确保党的领导更加坚强有力，本轮党和国家机构改革提出了“坚持党的全面领导”的根本原则。坚持和加强党的全面领导，不仅是推进党和国家机构改革的核心任务，而且也是深化党和国家机构改革的根本保证；不仅是贯穿于党和国家机构改革的“红线”，而且也是牵引党和国家机构改革的“纲”，纲举目张。党的全面领导不是空洞的说教、抽象的口号，必须具体体现在国家政权的机构、职能的设计和运行中，真正做到组织落实、制度落实。

本轮机构改革中的“坚持党的全面领导”原则，本身就体现了改革的全面性特点、整体性要求。其中，完善坚持党的全面领导的制度又是坚持和加强党的全面领导在本轮党和国家机构改革中的重要体现和突出要求。完善坚持党的全面领导的制度，落实党对各领域各方面工作的领导，更是需要在党和国家机构改革中进行整体性安排。从完善坚持党的全面领导的制度看本轮改革的整体性特点、整体性要求，不仅分别体现在党和国家机构改革的指导思想、目标、原则中，而且集中反映在总揽全局协调各方的党的领导体系设计中。

比如，本轮机构改革不仅在“建立健全党对重大工作的领导体制机制”中提出优化党中央决策议事协调机构、加强和优化党对各领域工作的领导，而且在“强化党的组织在同级组织中的领导地位”中提出发挥党总揽全局、协调各方的作用；不仅在“更好发挥党的职能部门作用”中强调职能部门的职责和权威，而且在“统筹设置党政机构”中强调党的机构同其他部门合并设立或合署办公的问题；在“推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革”中还提出了实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一的制度设想等。

可以看出，这样一些改革的制度设计、具体举措，不仅在内容上是相互衔接的，而且在效果上也是相互促进的，改革的整体性设计由此可见一斑，最终确保党的全面领导落到实处。邓小平同志早就说过，“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导”，这些党的全面领导的制度设计就是改善党的领导的具体体现，可以从整体上确保党的全面领导。古人云：“夫治国犹如栽树，本根不摇，则枝叶茂荣。”对于党和国家机构改革而言，“本根”就是坚持党的领导尤其是党的全面领导。

二、从优化政府机构设置和职能配置看改革的整体性

本轮政府机构改革聚焦在使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制问题，旨在调整优化政府机构职能，整体推进政府机构改革。包括政府的宏观管理、简政放权、市场监管和执法、自然资源和生态环境管理、公共服务管理、事中事后监管、提高行政效率等改革内容，都体现整体性设计，强调整体性推进。以国务院机构改革方案为例，根据改革方案，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，总的要求是推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，提高政府整体执行力和各项事业、各项工作的整体性推进。

比如，组建自然资源部，不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局，目的是实现山水林田湖草的整体性保护；组建生态环境部，不再保留环境保护部，目的是整体实施生态环境政策、规划和标准，统一环保监管和执法；组建农业农村部，不再保留农业部，目的是促进“三农”问题的整体性解决；组建国家卫生健康委员会，不再保留国家卫生和计划生育委员会，不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室，目的是整体推进健康中国建设和重大疾病防控并应对老龄化；组建应急管理部，不再保留国家安全生产监督管理总局，将中国地震局、国家煤矿安全监察局划归应急管理部管理，目的是统筹应急力量和物资储备，实现公共安全的整体性应对；重新组建科学技术部，将科学技术部、国家外国专家局的职责整合，将国家自然科学基金委员会改由其管理，目的是优化科技资源配置，促进国家创新体系的整体性建设；组建国家市场监督管理总局，不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局，目的是整体推进市场监管和综合执法；组建中国银行保险监督管理委员会，不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会，目的是强化混业监管和金融风险的整体性防范；组建文化和旅游部，不再保留文化部和国家旅游局，组建国家广播电视总局，不再保留国家新闻出版广电总局，目的是统筹规划和管理文化事业，促进文化软实力的整体性提升，等等。

上述国务院机构的重组和建设，主要体现“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的整体性改革理念，从根本上确保“优化协同高效”的改革效果。

三、从统筹党政军群机构改革看改革的整体性

本轮改革的一个重要特点就是统筹党政军群机构改革，整体推进党的部门、国家机关、群团组织、事业单位机构改革，整体推进跨军地改革，使得各类机构有机衔接、相互协调、整体联动。显然，这也是加强党的集中统一领导、实现机构职能“优化协同高效”的必然要求。与过去几轮改革相比，本轮改革所涉及的范围更广、程度更深、影响更大、触及利益更复杂，改革的整体性特点更为明显。

1981年以来，党和国家机构改革不断推进。单方面看，党中央部门改革集中进行了4次，分别是1982年、1988年、1993年、1999年；国务院机构改革集中进行了7次，分别为1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。综合来看，1982年的改革范围包括各级党政机关，党中央部门和国务院机构都进行了改革，国务院工作机构大幅削减；1988年的改革范围也涉及党政部门，先是国务院机构改革，首次提出了转变政府职能的要求，而后是党中央部门改革；1993年的改革任务是建立适应市场经济体制的行政管理体制，改革范围同样涉及党中央、国务院等党政部门；1998年是国务院机构改革，通过这次改革，政府职能转变有了重大进展，人员精简力度也是历次改革中最大的一次；随后的1999年是党中央部门改革，目标指向是坚持、加强、改善党的领导，加强党的思想建设、组织建设和作风建设，巩固党的执政地位和提高党的执政水平；再后来的三次改革都是单方面的国务院机构改革，2003年的改革提出了决策、执行、监督三权相协调的改革要求，政府机构总的格局保持相对稳定，2008年的改革主要围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，2013年的改革以职能转变为核心，稳步推进大部门制改革。后面三次的国务院机构改革，总的趋势是政府机构进一步精简，三次改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门分别为28个、27个和25个。

显然，本轮改革不只局限在党政机构，而且涉及人大、政协和司法机构，此外还包括群团组织改革、社会组织改革、事业单位改革、跨军地改革等覆盖面特别广泛的领域，可以说是一次全方位、立体化、重构性的整体性改革推进的思路，必将在新时代上层建筑领域产生前所未有的影响。

四、从统筹优化地方机构设置和职能配置看改革的整体性

本轮机构改革提出了统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。中国是一个复杂的单一制国家，科学设置中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系，确保中央与地方协同行动，整体有序推进中央层面改革与地方层面改革，是更好发挥中央和地方两个积极性的根本要求，这本身就是改革的整体性要求的具体体现。我们说增强党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，没有上下一致、前后贯通、左右兼顾的改革谋局，没有中央与地方改革的整体性谋划、整体性设计、整体性推进，就不可能完成改革的既定目标。与此同时，地方的权威来自于中央的权威，地方的改革是对中央改革决策的具体落实，这也是改革整体性要求的基本依据。

在中国，要确保改革的有效落地，加强中央的集中统一领导，加强顶层设计、整体谋划，做到全国一盘棋，行动一致听指挥，是推进改革的纪律要求，也是深化改革的奏效方法。现在看来，本轮机构改革集中推进的时间节点是2018年，2019年上半年需要完成改革的基本任务，因此，从现在开始就要在党中央的统一部署下启动中央、省级机构改革，省以下机构改革在省级机构改革基本完成后开展，梯次有序推进。与中央层面的改革不同，地方层面的改革涉及面更宽、利益调整更大、遇到问题更多，这就需要在强调整体性要求的前提下，兼顾因地制宜。

我们看到，本轮改革既强调地方机构设置和职能配置要“确保集中统一领导”，要求省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应，又强调“赋予省级及以下机构更多自主权”，允许地方因地制宜设置相应机构和配置相关职能，可以“一对多”，也可以“多对一”，这是改革的整体性要求与灵活性原则相结合的需要。对于基层管理体制的构建，则提出了“简约高效”的整体性要求，这其中涉及到基层的机构设置、人员配置、编制资源、治理重心、领导方式、服务方式、政策标准和工作流程等诸多方面，总的目标是夯实国家治理体系和治理能力的基层基础。基层最丰富、实践最生动、群众最智慧，来自基层、实践、群众的有益探索是本轮改革取得成功的重要保证。正如毛泽东在《论十大关系》中指出的那样，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。……有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”

（作者为上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心副主任兼秘书长，上海市委党校副校长、教授）

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