不久前，上海市民政局公布了最新版市行政区划名称表，截至今年6月30日，上海16区共有105个街道、107个镇和2个乡。其中黄浦和虹口两区内都是街道，上海仅有的2个乡在崇明区。

回顾上海近年来的区划调整，从区级范围看，2000年以后，分别经历了南市区并入黄浦区，南汇区并入浦东区，黄浦区和卢湾区撤二建一，静安区和闸北区撤二建一，崇明撤县设区这几次大调整。从街镇层面看，2014年以来，上海先后析出了一批街道。近十多年来，近郊和新城地区新建街道，中心城区面积较小的街道则被撤并，郊区乡镇也经历了一系列调整。

可以说，随着时代的发展，上海的行政区划调整从未停止。那么在其背后，究竟遵循着怎样的逻辑？

崇明岛东平国家森林公园   新华社

区区合并，促进区域协调发展

几乎每一次大的行政区划调整，总会引起市民的热议。近年来经历的5次大调整，尤其如此。仔细研究下数据，就会更客观的看待。

2010年之前，在上海中心城区中，杨浦、徐汇区经过多次扩区，区域面积就达到54.7—60.7平方公里，常住人口达到96.2万—120.6万人；而曾经的黄浦、卢湾、静安等区的区域面积分别只有12.4平方公里、8平方公里和7.6平方公里，常住人口分别仅为53.2万人、26.9万人和24.8万人。尤其是静安和卢湾两区面积过小，缺乏进一步发展空间。因此，通过调整行政区划，在更大范围内统筹资源配置，有利于拓展核心城区的辐射面，增强城市后续发展能力。

相关专家曾表示，上海中心城区各区的面积和人口相差过大，不利于提高行政管理的有效性。通过调整行政区划，撤并规模过小的区，可以精简行政机构，减少管理成本，提高行政效能。同时，也有利于使得各区承担的责任和任务相对均衡，形成公平合理的考核与激励机制，更好地调动区县发展的积极性。

上海中心城区各区由于财力悬殊，政府提供公共服务的能力参差不齐。同时由于历史基础的不同，导致了教育、医疗、文化领域的社会优质资源大量集中在老黄浦、静安、卢湾等中心区，外围区的优质社会资源相对缺乏，公共服务资源分布极不均衡。各区经济社会发展水平相差也很大，发展能力和后劲差异悬殊。通过调整行政区划，可以加强外围区的建设实力，促进中心城区公共服务均等化，有利于改善民生。并能够以强带弱，增强弱区的发展能力和后劲，促进区域协调发展。

简单举例，南汇并入浦东，着眼于国家战略和全球竞争，极大拓展发展空间和创新布局，成为上海走向海洋时代的桥头堡乃至中国经济发展的新亮点；黄浦区和卢湾区历史文脉相似，发展任务相似，两区撤二建一后更好地联动发展，并集中财力加大黄浦区旧区改造等民生工作；静安闸北撤二建一后，发展空间大大拓展，实现优势互补，促进苏州河南北区域的协调发展。

街道析出，城市化进程的必然选择

2014年以来，上海先后析出了一批街道，包括：普陀区万里街道、闵行区浦锦街道、松江区九里亭街道和广富林街道、奉贤区西渡街道和奉浦街道，另外，普陀区真如镇转为街道。

大悦城的摩天轮已然成为了魔都爱情的新地标。  蒋迪雯/摄

记者从市民政局了解到，上海将在今后一段时间内完成中心城区6个镇转街道工作，届时中心城区将不再有“镇”这一行政建制。这6个镇分别是徐汇区华泾镇、静安区彭浦镇、长宁区新泾镇、杨浦区五角场镇、普陀区长征镇和桃浦镇。它们大部分已完成撤村改制，很多地方早已没有村民，社区工作生活与一般街道社区无异。

西渡街道​垃圾堆场变成绿化公园。

对于这6个镇，当前面临的一项重点任务是要剥离招商引资职能。上海镇改街道的路径十分清晰，要先剥离招商引资职能，之后加强公共资源和公共服务的配置。

对此，上海社科院城市与人口发展研究院副研究员李健认为，街道析出，是城市化进程中的必然选择。这些析出的街道，大多位于城郊结合部和郊区新城，随着中心城区向外扩展，大居不断建成，一些户籍人口向此迁移，大量流动人口也聚集于此。再加上中外环间是商业地产开发最活跃的地方，政策和市场几重力量的叠加，导致其人口高度集聚，不少镇都出现了外来户籍人口和当地户籍人口严重倒挂现象。

苏州河两岸。 余儒文摄

由于教育、警力等公共资源一般按照户籍人口配置，镇属的独立财政力量显然已是力不从心，易造成公共服务可及性和便捷性不够、公共管理相对薄弱等问题。析出街道后，由区财政进行更大范围的统筹，而街道则加强公共管理和服务功能，才能从根本上解决当地发展的问题。

比如，依托松江新城的广富林街道，在19万常住人口中，有11万是松江大学城的师生，另外8万也是以年轻人为主。街道将根据年轻化的人口特点，来配置资源、提供服务。

广富林街道学雷锋活动。

乡镇合并，未来将形成城镇圈

上世纪50年代末，原由江苏省管辖的嘉定、宝山等10个县划归上海后，全市街道办事处为139个，乡镇为208个。当时郊区人口总量较小，每个乡镇平均规模不足万人。上世纪90年代末，全市街道总数98个，乡镇总数212个。

经过多次调整，上海的乡镇区划发生了明显变化：和90年代末相比，乡镇总量上减少近一半，每个镇辖区平均面积增长近一倍，每个镇平均户籍人口增长一倍多。

浦锦民生热线开通活动

在建制镇的撤并过程中，一些镇规模越来越大，一些镇则成了“撤制镇”，只能被称为“某镇某社区”。在一次次的变迁中，那些镇的地位、规模、功能也出现了“上上下下”的落差。

李健认为，乡镇撤并的主要依据是促进要素互补和流通，实现最优配置，并减少行政管理成本。不过，一些“撤制镇”所在地的经济发展和文化传承等相对有所弱化，也应引起关注。

俯瞰广富林街道。

数据显示，截至2016年，上海现有的107个镇平均常住人口约12.2万，常住人口超过20万的镇有21个，已建、在建、规划的大型居住区45个，共涉及22个镇，平均规划人口3.3万。

根据相关规划，未来上海将以新城、核心镇、中心镇等为引领，形成23个城镇圈，打破传统城镇体系以行政层级配置公共资源的方式，实现郊区地区的城乡统筹发展。

青浦淀山湖新城特色景观：双桥   青浦区供图

在规划蓝图中，上海100多个建制镇被分为四类。两个核心镇，分别在崇明城桥地区、金山滨海地区。中心镇，主要指位于郊区发展廊道、发展基础良好的城镇，比如罗店、安亭、朱家角等。中心城周边镇，指外环线周边的镇，比如南翔、江桥、九亭等。一般镇则指城镇化水平相对较低的独立型城镇。

从人口来说，核心镇的规划规模为15-30万人，中心镇的规模为10-30万人，一般镇的规划人口规模为10-15万人。中心城周边镇普遍已有了一定规模，但规划导向上是抑制做大的。它们的职能主要是完善公共服务与交通设施配置，提升建成区环境品质，强化空间管控，维护生态底线，控制人口增长。

李健表示，到底多大的镇最为合适其实并无定论，关键是看其所处的自然环境、经济条件、发展机遇等。划分不同等级的四类镇，提高了发展的效率，但如何进行资源配置，还需进一步深化研究落实，最终让生活在每个地方的百姓更加幸福。

普通百姓也不必纠结于“我所在的小镇，到底是中心镇、中心城周边镇，还是一般镇”，因为未来的上海郊区，将会越来越淡化一个个小镇的独立概念，它们将被“打包”进一个个城镇圈，在一个“圈”内进行公共资源的互补共享。在同一个城镇圈内，也许这个镇教育资源优良，隔壁镇商业发达，另一镇是交通枢纽，单个镇都不是全能的，但“抱成圈”之后，大家享受的资源和服务将会更加丰富周到，力求避免以往按照行政建制配置公共资源，所造成的不均衡。