台湾当局又换行政机构负责人了，干了一年多的林全与台南市长赖清德交接班，后者成为蔡英文时代的第二位“阁揆”。从2000年民进党上台开始算起，历经陈水扁、马英九、蔡英文三人执政共17年，换了14位行政机构负责人，最长的不过2年有余，最短的竟不过百日，以至于台湾媒体形容这一现象，好听的叫作“换人如走马灯”，不雅的称为“换人像换尿布”。

出现这种情况，最关键的问题在于在台湾当局行政体系中，地区领导人与实际“二把手”行政机构负责人的关系出现“错位”，领导人有权但不负责，行政机构负责人有责任但无权。

按照孙中山先生的五权宪法思想，政府的“治权”分为行政权、立法权、司法权、监察权、考试权等五权，各自独立运作互相合作，总统更多是德高望重者担任的虚职。1946年民国宪法规定，总统虽然拥有高级官员（如行政院、司法院）的提名权，但上述提名须分别经立法院或监察院同意，行政院并不向总统负责，而是对立法院负责。

当然，这种责任内阁制从一开始就没有落实，无论在大陆还是在台湾，蒋介石这个总统大权独揽，行政院长更多是个“听话办事”的人。这种情况也有特例，蒋介石走后，严家淦接任台湾地区领导人，时任行政机构负责人是蒋经国。但一旦蒋经国继任地区领导人后，又回到了强势领导人、弱势“阁揆”的状态。

但是在两蒋时期，“阁揆”变动并不频繁，陈诚做了5年，严家淦做了9年，蒋经国自己做了6年，孙运璇也干了6年。原因大致有两点，第一，当时是“戒严时期”，国民党一家独大，党外力量还成不了气候，第二，两蒋威望高、镇得住，在国民党内也无出其右者。因为政局稳定，行政部门任期长，蒋经国时期推动了岛内“十大建设”与经贸发展，使台湾地区在上世纪70、80年代经济起飞，成为了亚洲四小龙之一。

蒋经国病逝后，李登辉继任，就面临了如何保持地区领导人权力的问题。一方面，岛内外形势变化之下，以民进党为代表的党外力量崛起，威胁国民党统治，另一方面，李登辉匆匆接班，党内不服者甚众，反李声不绝。

为了能坐稳位置，在李登辉任内，联合国民党与民进党先后六次修改岛内宪制性条例。修“宪”之后，地区领导人撤换、任命行政机构负责人不必经由立法机构同意，行政机构负责人的“副署权”亦被取消，也就是说领导人发布政令不必再由行政机构负责人联署。于是，行政机构完全成为地区领导人的下属办事机关。

如果说权责相符，也就罢了。但问题在于，失去了独立行政权的行政机构仍然要对立法机构负责、被立法机构监督，这叫“有责无权”。与此同时，掌控着行政机构的地区领导人却“地位超然”， 既不必对立法机构负责，也不需要到立法机构述职接受监督，是为“有权无责”。

也就是说，两蒋时期，台湾地区领导人权力集中，更多是在于强人因素，那么经由李登辉一系列操作，台湾当局“强势领导人、弱势‘阁揆’”的权力安排则完全被制度化，直至陈水扁、马英九、蔡英文三朝。既然安排行政机构负责人的成本不高，那么名义上的岛内行政负责人很自然成为地区领导人的“替罪羊”，民意下跌、出现执政危机、选举失败都能成为“阁揆”下课走人的理由，偏偏岛内这十来年状况又特别多，因此行政机构负责人如走马灯也就不足为奇了。

还有一点，则是台湾的选举安排，让朝野各党“不是在准备选举，就是在准备选举的路上”。一届地区领导人任期4年，中间还有一次重新划分岛内势力范围、下次领导人选举前哨战的县市长选举。以蔡英文为例，2016年当选地区领导人，2018年就要准备岛内县市长选举，到2020年又要准备下次地区领导人选举。于是，一旦民调往下走就会立竿见影地影响到下次选举，最快速的方法就是换掉“不受欢迎的人”，也就是撤换冲在第一线的“阁揆”。

因此，自2008年马英九上台后，历任行政机构负责人就再也不住进“阁揆”的官邸——金华官邸。很重要的原因是，避免兴高采烈地入住没多少时间，就要灰溜溜地搬出来，因此他们都选择住在自己的私宅中。这套“台湾版的唐宁街10号”也就成了摆设。

正如台湾媒体所说，频繁撤换行政机构负责人，最大的坏处就是使政策不能长期执行，更不要提久久为功了。无论是陈水扁还是马英九执政时期，“阁揆”们提出过“十年所得倍增计划”“服务业发展行动方案”“大投资，大温暖”“爱台十二建设”“庶民经济方案”“黄金十年计划”，他们中有人自诩为“行动派”，有人自称为“拼经济”，有人自认为“找到政策痛点”，每人上台的时候都有一套听起来很美的施政方略，怎奈任期太短，以致成效有限。

还有一点，频繁换人，让行政机构负责人这一职务大幅“贬值”，甚至成为了“票房毒药”。我们可以看到，陈水扁、马英九都是以台北市长为跳板当选地区领导人的，这也就是台南市长赖清德考虑了那么长时间，才愿意接受“阁揆”这一职务的原因。行政机构负责人要处理岛内所有事务，势必要得罪很多人，本来已经成为了“政治消耗品”，背后又站着一个随时会“弃卒保车”的领导人，压力可想而知。

此外，正因为台湾地区两年一次选举，地区领导人都希望在最短时间内做出最多的事情，这就苦了做事的行政机构人。就如刚下台的林全，这一年来蔡英文强推“转型正义”、一例一休、军公教年金改革、前瞻计划，让林全把能得罪的人都得罪完了，幸好他没有什么政治野心，也就微笑着离职了。