位于杨浦区殷行街道辖区的中原一村，一片三层楼高的旧住房中，2幢围着绿色防护网的施工建筑高出周围许多。这里是中原一村“拆落地”旧改二期地块，原来的3幢三层楼已拆除，取而代之的2幢六层新楼，建成后居民将回搬此处。

昨天，市政协开展“加快老旧住房改造”提案专题办理情况跟踪活动，考察了中原一村这一“拆落地”改造项目。历时10年，中原一村原计划改建1862套房屋，现已建成和在建的共246套。这样的实事项目何以推进缓慢？

大拆大建的时代已经过去

“这是一项有温度的民生工程，能十年磨一剑，持续推进下去，很不容易。”参加考察的政协委员均有此感慨。

中原一村建成于上世纪90年代，共有44幢三层楼建筑，住有居民1608户。由于当时建房规格低，小区绿化布局、下水道排管也不合理，居民家中漏水、墙体裂缝情况频发，造成中原一村小区“先天不足”。

2006年，杨浦区委区政府决定对小区进行“拆落地”更新改造。改建后，这里将出现21幢六层住宅和1幢二层公建配套房，共建成房屋1862套。所谓“拆落地”，是指居民先通过在外租房过渡等方式搬离老房，然后由政府将老房拆除在原地重建，待房屋竣工后居民再回搬的一种改造方案，改建原则是“拆一还一”。

“这里原来地势低洼，夏天经常积水，房子里没有煤气管道。新建后地基抬高了50厘米，而且有独立煤卫设施。”二期项目施工负责人介绍。不仅如此，建成后的户均面积比原来增加了十多平方米。

然而，自2007年一期项目启动签约以来，历时10年，一期完成84套旧房改造；2014年二期启动，目前2幢共162套正在开工建设阶段。另外，三期今年3月启动，255户中已有245户签约，剩余10户尚未签约。

操作环节的困难之一来自居民的想法各异：两口之家或三口之家希望原拆原建，居住在成熟社区。人口多的家庭，希望通过“动拆迁”多拿房子改善居住条件。急盼改建的对项目进展缓慢表示不满，希望征收的对这个项目仍在观望。

2015年，市房管部门将中原一村二期列入旧房拆除重建试点，简化审批流程、明确司法强制途径。对二期16户未签约居民进行了起诉，诉后工作已完成。今年3期未签约的10户居民，也将进入诉讼程序。

“大拆大建的时代已经过去了。”市政协常委、市政协人资环建委主任孙建平说，“本市城市更新工作，从‘拆改留’转变为‘留改拆’，拆的可能性不大了。”这样的城市更新理念不仅管理部门要秉持，市民也需要知晓。

城市更新将是建成区城市建设管理的主要方向。市房屋管理局副局长冷玉英明确表示，拆除重建作为旧房改造的一种新模式，是本市城市更新的重要组成部分，是改善居民居住条件的重要渠道。

“居民不理解，或者诉求过高，但心里一定还是有认同感的。”市政协常委、提案委员会常务副主任黄鸣对政府这一实事项目大加赞赏，她认为，需要发挥居民组织自我教育的功能。

“拆落地”规则如何细化

中原一村只是上海旧房拆除重建试点之一。“十三五”期间，上海计划实施拆除重建改造50万平方米。

哪些地方会采取拆除重建的旧改模式?市房管部门表示，对不属于历史建筑及历史文化风貌区和风貌保护街坊内的，居住不成套的、存在隐患的，采取一般修缮无法解决其安全和使用问题的旧住房，鼓励各区按照相关政策进行试点。“目前各区积极性很高，有关试点正在有序实施中。”

实际操作中，遇到的困难仍然不少。有来自政策方面的。“旧房改造的政策都是碎片化的，从平改坡、穿衣戴帽、加装电梯。”一位区规土部门负责人表示。

去年出台的《上海市旧住房拆除重建项目实施办法（试行）》、《关于旧住房拆除重建试点项目建设管理审批的指导意见》，给了实施者更多操作指导。

“这只会是一项越来越重的任务，因为房子总会老的。”孙建平说，必须要研究“拆落地”的可持续发展问题，他建议政府要出台更加详细的规范，甚至可以上升为规章。

黄鸣则更关心“标准”问题，“现在各家按照手里有多少钱、施工条件怎么样，来考虑建几层楼，但这个问题终要有个规范。”她认为，单体建筑楼层建多高，管线、给水以及地基达到什么标准，安全评估怎么做，哪些标准可以适当放宽，哪些一定要坚守底线，这一整套的标准应该在试点时同步考虑，并且要“是一套有别于新建住宅的标准”。

本市相关部门对此亦有同感。目前，规土部门采取一事一议办法，进行政策创新，但控制性详规等调整周期较长，规划、土地配套管理细则也不明确，下阶段要针对旧住房实际进行简化优化和细化。市住建委、房管局也表示，正会同规土部门研究完善拆除重建实施相关文件及配套政策。

市政协副主席李逸平认为，这套规则还应当对拆除重建项目的轻重缓急有所区分，“要考虑以户籍人士和常住人口为主的旧住房优先，没有能力进行独门独户改造的优先，存在严重安全隐患的旧房也要优先。”

社会资本如何引入

资金是旧房拆除重建绕不过去的问题。

  “何不引入社会资本？”市政协委员、市政工程设计研究总院副院长王育与许多委员一样，都有此一问。

中原一村的“拆落地”项目，改造后房屋以使用权形式对居民进行安置，居民办理入户后，可按照成套改造后公有住房出售政策办理手续，取得产权证。这也是中原一村项目得以运转下去的原因：公房管理部门对公房进行改造。

“影响社会资本进入的最大的障碍是，房屋改造产生的增量，不能变成价值。”杨浦区规土部门负责人说，因为许多旧住房的土地是划拨的，并非走的招拍挂流程，没办法把“房”和“地”统一起来，因此增量房屋办不出产证，无法进行交易。“社会资本也不可能做雷锋，没有收益的事自然不会去做。”

事实上，本市相关政策也显示，目前拆除重建试点项目纳入本市保障性安居工程并使用相关扶持政策，通过拆除重建的增量房屋，除用于安置回搬住户外，各区县仅限于政府回购方式用于各类保障房使用。

“要考虑可持续性问题，社会资本进入的政策瓶颈，并非解决不了。”市政协委员、市政协提案委副主任凤懋伦说，通过补土地差价也好，或者其他方式也好，“事在人为，只要想做就一定可以想出办法”。