法律的生命力在于实践。在香港回归二十周年之际，总结基本法实施的丰富经验，审视香港面临的诸多挑战，无不涉及“一国”与“两制”的关系、中央管治权与特别行政区高度自治权的关系，其焦点是主权与治权的关系问题。

主权与治权不可分割。关于主权与治权之争，曾经是八十年代初期中英谈判直接交锋的话题。中方表示：主权问题不是一个可以讨论的问题，在这个问题上没有商量余地。英方一开始力争“主权无效论”，退而提出“以主权换治权论”。显然，将“主权与治权分割”的主张极为荒唐，试想，一个没有治权的主权岂不等于徒有虚名？！中国政府在1997年恢复对香港行使主权，当然是包括治权在内的完整主权。

解读“一国两制”概念，应包括两个方面，即坚持“一国”原则，最根本的是要维护国家主权、安全和发展利益，尊重和遵守国家实行的根本制度；在这个前提下，结合香港、澳门的历史和现实情况，允许特别行政区保持资本主义制度，包括其资本主义的意识形态和生活方式。主权与治权不可分割的原则，正是“一国两制”的重要宪制原则。

中央行使管治权分三个阶段。中英联合声明签署之后，从香港回归过渡期开始，中央管治权的行使主要体现为三个阶段：其一，根据宪法，由全国人大制定香港基本法，规定在香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施；其二，全国人大通过《全国人民代表大会关于设立香港特别行政区的决定》，决定设立香港特别行政区，成立香港特别行政区筹备委员会，组建香港特别行政区政权机关，包括组建第一届政府推选委员会选举产生第一任行政长官和临时立法会议员等，“以确保中央在香港特别行政区成立时实施有效管治”；其三，在香港回归之日开始实施香港基本法，并按照香港基本法的规定，依法行使中央的权力。按照宪法和基本法的规定，上述管治权力均为中央对特别行政区行使的宪制权力。

中央具有全面管治权。在“一国两制”下，主权如何通过治权来体现和行使？

首先是通过宪法予以确认和保障的。我国宪法第31条明确规定，国家在必要时得设立特别行政区。特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人大以法律规定。作为我国最高国家权力机关，全国人民代表大会依法具有最高的全面的权力。今年5月27日，在北京“纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施20周年座谈会”上，张德江委员长指出：“维护中央的全面管治权，就是维护国家主权，维护香港特别行政区高度自治权的来源。”由此表明，国家主权、中央管治权与特区高度自治权三者是互为依存、关系紧密的统一体。中央管治权的权力范畴是全方位的，既包括香港基本法中明示的权力，也包括香港基本法虽未规定而蕴含的权力。

关于中央管治权的直接行使和授权行使，在中央管治权的行使方式上，中央既有直接行使的权力，也有授予特别行政区行使的权力。香港基本法规定的中央在香港直接行使的权力，体现于以下八个方面：（1）负责特别行政区外交事务和防务的管理权；（2）中央政府对行政长官和主要官员的任命权；（3）对特别行政区立法机关制定的法律的监督权；（4）宣布香港特别行政区进入紧急状态的决定权。决定将全国性法律在香港特别行政区实施的权力；（5）基本法的解释权；（6）基本法的修改权；（7）对行政长官产生办法和立法会产生办法修改的决定权；（8）向特别行政区作出新授权的权力等。除了上述直接行使的权力，为了落实“一国两制”方针政策，全国人大授权香港特别行政区依照基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。

当然，对于已经授予特别行政区实行的高度自治权，中央还具有对其是否依法运行的监督权力。2016年11月，针对立法会“宣誓风波”，全国人大常委会“主动释法”，进一步明确了特区公职人员就职的法定条件，有力阻击了对立法会正常秩序的不良干扰，再次彰显了中央行使管治权的宪制权力。

香港基本法设置了特别行政区长官的职位具有特殊意义：行政长官既是特区首长也是特区政府首长，具有“双首长”的法律地位并负有“双负责”的法律职责，是中央与特区直接联系的重要枢纽；同时，行政长官又是特区政治体制的核心，在特区权力体系包括行政机关、立法会和司法机关中具有主导作用。

因此，强化中央对特区行政长官的领导及联系至关重要。按照香港基本法的规定，行政长官的重要职责之一，是就基本法的执行对中央政府和特区负责。因此，中央通过行政长官对特区管治团队执行基本法的指导和监督，以使“维护中央权力和保障特区高度自治权”的结合具有可执行性。比如，可以敦促香港特别行政区立法会，以立法形式推行国民教育，包括对公职人员进行宪法和基本法、中国国情等内容的培训及考核，以提升特区管治团队的国家观；在基础教育领域，将国民教育课程纳入必修课程，以培养香港青少年的国家意识和民族观念；在立法方面，切实履行维护国家安全的宪制性责任，维护特别行政区的长治久安。

（作者系上海市政府参事，上海大学港澳台法研究中心主任。本文编辑：洪俊杰 编辑邮箱：shzhengqing@126.com） 题图来源：视觉中国  图片编辑：邵竞