在《中美联合公报》（又称《中美上海公报》，1972年2月28日）发表45周年之际，如何依据其规范的原则和精神，缓和中美两国之间存在的海洋争议尤其是南海争议，对于维护和发展中美关系有重要的作用和意义。换言之，海洋争议尤其是南海争议对于中美关系的发展进程具有关联性。所以，如何稳妥地构筑和处理中美两国之间针对南海争议的管控和协调措施就特别重要。

   
中美在传统海洋争议上的分歧
   
　　

一直以来，中美两国针对专属经济区内的军事活动（军事测量活动，谍报侦察活动，联合军事演习）存在争议。争议的焦点为实施这些活动是否需要事先许可或通知沿海国，还是可以自由使用。对于专属经济区上空的飞机侦察活动（例如，E-P3飞机在我国南海专属经济区上空的侦察活动），美国认为其属于公海自由中的飞越自由；中国认为，其是非友好行为，它远超越了飞越自由，是对权利的滥用，因为其他国家对海洋的利用须考虑沿海国的利益，不能损害沿海国的国防安全，并须被用于和平目的。对于专属经济区内的军事测量活动（例如，美国海军测量船“无暇”号在我国专属经济区内的测量活动），美国认为无须事先得到沿海国的同意，其是自由的，因而是合法的；中国认为，专属经济区内的军事测量活动，必须得到沿海国的同意，否则是非法的。对于专属经济区内的联合军事演习，中国认为其演习的频繁性和目标的针对性，不利于争议问题的解决，应减少联合军事演习的频次和针对性。
　　

在理论上，专属经济区内的军事活动是一种未被《联合国海洋法公约》明确规范的事项，属于专属经济区制度内未被确定归属的剩余性权利，所以应遵循《联合国海洋法公约》第59条规范的原则予以处置。但由于中美两国对包括这些条款在内的规范理解不一，无法达成共识，从而出现对立的国家实践，为此，针对专属经济区内的军事活动争议，只能通过双边对话协商解决，以达成共识并共同管理，以实现安定的海洋秩序。

   
中美针对军舰在领海内的无害通过的对立
   
　　

随着南海仲裁案的提起及仲裁庭执意推进仲裁程序，国际社会包括美国与中国之间存在的领海内军舰的无害通过制度的对立明显化。即美国先后派遣军舰进入中国西沙领海进行所谓的无害通过活动，引发中国政府的强烈抗议，因为未经中国政府许可或事先通知在中国领海进行的上述活动，不仅严重损害中国领海安全，而且违反《中国领海及毗连区法》第6条的规定，这种严重的挑衅行为，自然遭到我国包括外交部、国防部在内的强力谴责和抵抗。
　　

尽管针对军舰在他国领海内的无害通过行为，国际社会存在事先同意论或事先通知论和自由使用论的对立，但国际社会形成规范性的共识是最低限度应遵守沿海国的关于领海的法律和规章，这是没有疑义的。因为，《联合国海洋法公约》第21条规定，沿海国可依本公约规定和其他国际法规则，对下列各项或任何一项制度关于无害通过领海的法律和规章，包括航行安全及海上交通管理，养护海洋生物资源，保全沿海国的环境，海洋科学研究和水文测量等。对于未听劝告执意继续依自由使用论实施无害通过的外国军舰，中国有关主管机关有权令其立即离开领海，对所造成的损失或损害，船旗国应当负国际责任。同时，依据《联合国海洋法公约》第22条第1款的规定，沿海国考虑到航行安全认为必要时，可要求行使无害通过其领海权利的外国船舶使用其为管制船舶通过而指定或规定的海道和分道通航制。此外，《联合国海洋法公约》第25条规定，沿海国可在其领海内采取必要的步骤以防止非无害的通过，例如为保护国家安全包括武器演习在内而有必要，沿海国可在对外国船舶之间在形式上或事实上不加歧视的条件下，在其领海的特定区域内暂时停止外国船舶的无害通过。换言之，对于他国军舰未经中国政府批准的军舰在领海内的无害通过行为，沿海国的中国可行使上述权利和措施，以确保国家在领海内的安全和保护权。从这个意义上说，我国进一步完善领海相关法律和法规就特别重要。

   
美国军舰在南沙岛礁领海实施航行自由活动的违法性
   
　　

在南海仲裁案进程中，还有一个明显的违法现象是，美国军舰未经中国政府的批准在南沙岛礁的周边海域或12海里（中国外交部和国防部称其为附近海域或近岸水域）内实施所谓的航行自由行动。这种所谓的航行自由活动极易造成安全事故，威胁和损害岛礁人员安全，也是一种应该谴责的挑衅行动，严重损害中国在南海岛礁的权益。
　　

众所周知，在海洋法特别在《联合国海洋法公约》体系中，将海域划成了具有不同法律性质和地位的海域（例如，领海，毗连区，群岛水域，专属经济区和大陆架，公海，国际海底区域等），并对沿海国和其他国家在这些海域规定了相应的权利和义务。一般而言，沿海国对这些海域的管辖权随离海岸的距离增加而递减对其的管辖权。而在这些海域中，存在需要国家宣布的海域（例如，领海，专属经济区和群岛水域），需要国际机构审核或许可的海域（200海里外大陆架和国际海底区域的矿区），以及不需要国家宣布的海域（例如，大陆架）和沿海国潜在具有管辖权的海域四种类型的海域。
　　

美国军舰擅自进入中国南海尤其是南沙岛礁12海里海域的性质，就是我国潜在的管辖海域（领海），只是由于各种原因中国迄今没有宣布其领海的基点和基线，但中国对其12海里范围内的海域具有管辖权。因为《中国政府关于领海的声明》（1958年9月4日）第1条宣布：中国的领海宽度是12海里，其适用于中国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。其第3条规定，一切外国飞机和军用船舶，未经中国政府的许可，不得进入中国的领海和领海上空；任何外国船舶在中国领海航行，必须遵守中国政府的有关法令。所以，对于美国军舰擅自进入南沙岛礁12海里的所谓航行自由行动行为，也应属于中国管辖范围内的海域，受中国国内法的规制和约束，中国政府对其具有管辖权。

   
结语
   
　　

不可否认，美国军舰并不会因为中国政府的强烈反对和抵抗，而减少在南海的航行自由活动和无害通过行为，这是由美国试图继续维护和主导亚太霸权，履行同盟体系义务，以及制裁国家要求“过分的海洋权利”等决定的，所以中美两国针对海洋争议的对抗将是长期的。对于中美两国之间存在的海洋争议，应在和平共处五项原则的基础上，利用和平方法解决争议，禁止使用武力或威胁使用武力原则，反对霸权等，是包括《中美联合公报》、《联合国宪章》、《联合国海洋法公约》等在内的国际条约和文件所要求的，因此，中美两国加强沟通，严格履行中美两国军事部门于2014年11月缔结的《重大军事行动相互通报机制谅解备忘录》和《海空相遇安全行为准则谅解备忘录》以及后续附加议定书所规范的内容，则是两国消弭海洋争议的唯一途径和方法。而对于海洋航行自由活动，应以中美两国为主导运用现有机制继续就海洋航行自由安全包括南海航行自由活动展开对话和协商，并借用在国际社会已存共识和原则（例如，日本海洋政策研究财团主导的于2005年9月通过的《专属经济区海域航行与上空飞越的行动指针》，2013年10月制定的《亚太专属经济区内互信和安全构筑原则》）的基础上达成适度的谅解和部分共识，这无疑是消弭海洋争议并影响中美关系的有效步骤和方法。
   
　　（作者系上海社会科学院法学研究所研究员，上海社会科学院中国海洋战略研究中心主任，上海国际战略问题研究会副会长，中国海洋发展研究会海洋法治专业委员会副主任委员、秘书长。本文仅代表个人观点。栏目主编：杨立群。编辑邮箱：ylq@jfdaily.com ）题图来源：视觉中国 图片编辑：朱瓅